II SA/Wr 49/18

Dnia 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. G. i P. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].12.2016r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy publicznego placu zabaw w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Powodem wydania takiej decyzji było stwierdzenie bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania. Organ I instancji uznał, że budowa obiektów małej architektury w miejscu publicznym (w postaci placu zabaw wysypanego piaskiem i ogrodzonego ażurowymi panelami stalowymi o wysokości 120 cm na słupkach stalowych, na którego terenie znajdują się: równoważnia, 2 huśtawki sprężynowe, huśtawka równoważnia, piaskownica, zjeżdżalnia, 4 ławki i 2 kosze na odpady), wymaga zgłoszenia. Inwestor - Gmina Miejska [...] dokonała inwestycji na podstawie zgłoszenia. Stwierdzono, że wykonane roboty są zgodne z projektem i zgłoszeniem. Zdaniem organu, wykonane roboty nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, jak też przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalono, że odległość krawędzi jezdni ul. [...] do ogrodzenia placu zabaw, wynosi 4,45 m; odległość ogrodzenia placu zabaw (mierzona przy furtce wejściowej) do chodnika przy ul. [...] wynosi 6,05 m, natomiast do krawędzi jezdni 8,43 m. Odległości od strony wschodniej są mniejsze i wynoszą odpowiednio: 5,95 m i 8,25 m. Wyżej opisana decyzja została, w ustawowym terminie, oprotestowana przez Z. K., który złożył odwołanie. Decyzją nr [...] z dnia [...].02.2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: DWINB lub organ odwoławczy), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Z. K. do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20.06.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 232/17 uchylił decyzję organu odwoławczego. Według WSA w sprawie zaniechano zbadania interesu prawnego Z. K., organ nie zbadał również czy wnoszący odwołanie działa w imieniu własnym czy też w imieniu mieszkańców. Ponadto sąd wskazał na niewłaściwy sposób pomiarów odległości od placu zabaw i urządzeń. W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB zwrócił się do Z. K. o wyjaśnienie czy działa on w imieniu własnym czy też wyłącznie jako "przedstawiciel mieszkańców". Organ wezwał do przedłożenia stosownego oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem pełnomocnictwa, jeżeli strona wskaże, że działa w imieniu mieszkańców, wykazania interesu prawnego w rzeczonej sprawie. W odpowiedzi na wezwanie, Z. K. oświadczył, że działa zarówno w imieniu własnym jak i mieszkańców: E. i P. G. oraz Z. i R. L. Jako załącznik do pisma przedłożył pełnomocnictwa. W kwestii wykazania interesu prawnego Z. K. podał, że zamieszkuje wraz z osobami, które reprezentuje, w obszarze oddziaływania placu zabaw, a więc posiadają oni przymiot strony w postępowaniu. W takim stanie sprawy DWINB decyzją z dnia [...].11.2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu II instancji, materiał dowodowy nie potwierdza tezy, że nieruchomości odwołujących osób znajdują się w obszarze oddziaływania placu zabaw, a co za tym idzie, nie są one stronami niniejszego postępowania. Przedstawiając rozumienie zawartego w art. 3 pkt 20 u.p.b. pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", organ odwoławczy wskazał na konieczność rozróżnienia "oddziaływania na nieruchomość" od "oddziaływania na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Według organu, przywołanie się przez osoby składające odwołujące na hałas, ograniczenie prywatności, utrudniony dojazd do posesji i utrudnione parkowanie pojazdów przy nich, nie oznacza, że plac zabaw będzie oddziaływać na ich nieruchomość w sposób ograniczający zagospodarowanie. Mając na uwadze przepisy art. 140, 143 i 144 k.c., regulujące treść i sposób wykonywania prawa własności, w szczególności art. 144 k.c. zawierający zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich", organ odwoławczy uznał, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Mając powyższe na uwadze DWINB stwierdził, że osoby wnoszące odwołanie nie są stroną postępowania, a zatem należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia [...].12.2017 r. Z. K., E. i P. G. oraz Z. i R. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję DWINB z dnia [...].11.2017 r., nr [...], domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie są stronami postępowania odwoławczego; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. zastosowanie go w sytuacji braku podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, skoro odwołanie zostało wniesione przez strony; art. 3 pkt 20 u.p.b. przez błędną interpretację tego przepisu, skutkiem czego organ II instancji pominął, iż jeśli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może on oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także sposób jej zagospodarowania i korzystania - to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu; w konsekwencji - organ odwoławczy pominął, iż skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu odwoławczym; art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez błędną interpretację tego przepisu, skutkiem czego organ II instancji pominął, że jeśli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może on oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także sposób jej zagospodarowania i korzystania - to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu; w konsekwencji - organ odwoławczy pominął, iż skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu odwoławczym; art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. poprzez pominięcie, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie powołanego przepisu, organ winien brać pod uwagę skutki, jakie inwestycja wywołuje wobec osób trzecich, w tym wobec osób, które inicjują postępowanie; art. 7 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia przez organ II instancji czynności ustalających zakres oddziaływania obiektu - placu zabaw - na nieruchomości skarżących; art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników przejawiające się m.in. nie przeprowadzeniem czynności ustalających zakres oddziaływania placu zabaw na nieruchomości skarżących, W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia [...].03.2018 r. sąd odrzucił skargi Z. K. oraz Z. L. i R. L. z uwagi na ich nieopłacenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2017r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze. Zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała zatem miejsce wtedy m.in., jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). W badanej sprawie kluczowe znaczenie dla takich ustaleń ma okoliczność, że była ona już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 20.06.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 232/17 uchylił decyzję DWINB z dnia [...].02.2017 r., nr [...]. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy był zobligowany uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku. Z kolei związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem i jest zobowiązany reagować w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego wyroku, poza koniecznością wyjaśnienia, czy Z. K. działa w imieniu własnym, czy też jako "przedstawiciel mieszkańców", co też w ponownym postępowaniu wyjaśniono, stwierdził zaniechanie przez organ odwoławczy zbadania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie. Stanowisko Sądu wyrażone w tym zakresie należy odnieść nie tylko do Z. K., wówczas skarżącego, ale po złożeniu przez niego wyjaśnień, także do pozostałych osób wnoszących odwołanie. WSA wskazał, że w przypadku osób, które swój interes prawny wiążą z własnością nieruchomości i immisjami na jakie są narażone w związku z lokalizacją na działce geodezyjnej nr [...] placu zabaw dla dzieci, organ odwoławczy powinien zbadać i ocenić spełnienie w sprawie odległości określonych w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów nie sposób ustalić jaka jest odległość okien budynku skarżącego od placu zabaw i urządzeń, ponieważ podano tylko odległość od ogrodzenia placu zabaw do "najbliższego domku przy ul. [...]", która wynosi 18,45 m. Dodatkowo WSA zwrócił uwagę, że w § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia nie użyto sformułowania dającego podstawę do tego, aby odległości tam podane mierzyć od ogrodzenia placu zabaw. W tym przepisie mowa jest o odległościach od placu zabaw i urządzeń, a wyrażenia te pozostają w koniunkcji. Omawiany przepis określa zatem minimalną odległość od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw, a nie od ogrodzenia tego placu. Sąd stwierdził w aktach sprawy brak danych na temat tak mierzonych odległości, ponieważ wszelkich pomiarów dokonano od ogrodzenia placu zabaw. Będąc związanym zaprezentowanym stanowiskiem WSA, rolą tut. Sądu było zbadanie, czy przedstawiona ocena prawna została uwzględniona w zaskarżonej decyzji oraz czy zostały wykonane zalecenia co do dalszego biegu postępowania. W ocenie Sądu, tak się nie stało. Tym samym DWINB wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze naruszyły art. 153 p.p.s.a. Poza bowiem zwróceniem się do Z. K. o złożenie wyjaśnień w jakim charakterze wniósł on odwołanie, organ II instancji nie ustalił odległości okien budynku osób wnoszących odwołanie od placu zabaw i urządzeń. Organ odwoławczy zaniechał zbadania odległości od ogrodzenia placu oraz urządzeń, które się na nim znajdują do okien budynków. Nadal w aktach sprawy znajdują się tylko niepotwierdzone dane geodezyjne, na podstawie których ustalono własność działek osób wnoszących odwołanie. Za wykonanie zaleceń zawartych w wyroku w sprawę o sygn. akt II SA/Wr 232/17, nie można uznać powołania się na poglądy na temat pojęć "odziaływania na nieruchomość", "odziaływania na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie", a także odesłania na drogę cywilną w związku z tzw. "immisjami pośrednimi". Organ odwoławczy nadal nie podjął się wyjaśnienia i ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną odwołujących się osób. Wciąż aktualne jest zatem stanowisko WSA w wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Wr 232/17 dotyczące braku ustalenia w sprawie, czy przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomości osób wnoszących odwołania, a tym samym na przysługujące im uprawnienia związane z prawem własności. Wobec tego ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni akta sprawy o dane geodezyjne oraz dokona pomiarów odległości od placu zabaw i urządzeń. Dopiero na tej podstawie dokona zbadania zachowania minimalnych odległości od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw. Ponadto wydając nową decyzję, w jej rubrum wymieni wszystkie osoby wnoszące odwołanie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).