II SA/Wr 491/01

sygn. akt. 3 I SA/Wr 491/ 2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - Oddział w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] znak [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu. III. sygn. akt 3 II SA/Wr 491/2001 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - Oddział w L. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] znak [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepis art.12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst.jedn. Dz.U.z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz art. l38 § l pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji ustalił, że p. S. K. w latach 1974-1999 zatrudniony był w A S.A. Oddział Zakłady A w P. na stanowiskach pracy: ślusarz-mechanika maszyn i urządzeń górniczych, spawacz pod ziemią górnik-operator p/z, górnik strzałowy p/z. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w środowisku pracy ustalono nadto, iż w/w pracował w narażeniu na hałas od 70-102 dB. Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekając o braku podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu u S. K. oparł się też na orzeczeniu lekarskim Poradni Chorób Zawodowych B w L. z [...] oraz na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...]. Podniesiono, że zgodnie z orzeczeniem lekarskim Poradni Chorób Zawodowych w L. S. K. od wielu lat leczony jest w Poradni Laryngologicznej z powodu upośledzenia słuchu spowodowanego przewlekłym stanem zapalnym uszu. Na podstawie wywiadu, badań diagnostycznych i konsultacji specjalistycznych stwierdzono, iż obraz kliniczny obserwowanego ubytku słuchu nie spełnia kryteriów choroby zawodowej, ponieważ jest to ubytek pochodzenia zapalanego, a nie wskutek narażenia na hałas. Wskazano, iż S. K. skierowano na badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W wyniku tych badań stwierdzono przewlekłe stany zapalne ucha środkowego, przewlekły nieżyt ucha środkowego prawego i obustronny ubytek słuchu typu mieszanego. W ocenie Instytutu zmiany te nie wykazują związku przyczynowego z narażeniem na hałas, a są one spowodowane samoistnym procesem zapalnym ucha środkowego, stąd nie mogą być uznane za chorobę zawodową. W odwołaniu p. S. K. twierdził, że prawie nigdy nie chorował na uszy, jego zdaniem sam fakt zamieszczenia choroby w wykazie chorób zawodowych i jej zaistnienie spowodowane wykonywaniem pracy w warunkach narażających na jej powstanie jest wystarczające do uznania choroby zawodowej. Odwołujący się podnosił, iż opinia Instytutu Medycyny Pracy nie jest wiążąca, lecz podlega ocenie organów Inspekcji Sanitarnej jako jeden z dowodów. Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Podniósł, iż pod poz.15 wykazu chorób zawodowych umieszczone jest uszkodzenie słuchu, wywołane działaniem hałasu, sygn. akt 3 II SA/Wr 491/2001 3 jednakże w przypadku p. K., mimo iż pracował on w narażeniu na hałas, schorzenie powstało z przyczyn innych niż zawodowe. Organ II instancji wywodził, że zdaniem wyspecjalizowanej placówki służby zdrowia, jaką jest IMP w Ł., schorzenie p. S. K. zostało spowodowane samoistnym procesem zapalnym ucha środkowego i nie może być uznane za chorobę zawodową. Podniesiono, że także podczas badań w Poradni Chorób Zawodowych w L. specjalista otolaryngolog stwierdził, iż niedosłuch spowodowany został czynnikami pozazawodowymi a charakter uszkodzenia uszu odpowiada uszkodzeniom, jakie pozostawia zapalenie uszu. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwe placówki służby zdrowia, a w niniejszej sprawie zarówno Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. - jednostka powołana do orzekania w wypadkach spornych i wątpliwych - nie rozpoznały choroby zawodowej narządu słuchu. Inspekcja Sanitarna nie mogła więc stwierdzić choroby zawodowej, która nie została rozpoznana. Organ II instancji wywodził, że hałas uszkadza określone części ucha znajdujące się w uchu wewnętrznym. Z badań wynikało zaś, że chory ma uszkodzone przede wszystkim kosteczki słuchowe znajdujące się w uchu środkowym. Takie uszkodzenia powodują stany zapalne. Uwzględniając charakter uszkodzenia słuchu u badanego żaden z badających lekarzy nie rozpoznał choroby zawodowej. Zwrócono uwagę, że wydane w sprawie przez obie placówki służby zdrowia opinie - stwierdzające, iż schorzenie słuchu u p. S. K. wywołane jest czynnikami pozazawodowymi - są zbieżne i zgodne, i z tych względów Inspekcja Sanitarna nie miała podstaw do ich kwestionowania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem S. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Podniósł w niej, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest tendencyjna i sprzeczna z sobą. Skarżący wskazał, że nie mógł jednocześnie chorować i pozytywnie przechodzić okresowych badań lekarskich; wskazał, że konsultacja lekarza mogła co najwyżej stwierdzić fakt istnienia choroby, a nie fakt leczenia się pacjenta; twierdził, że dysponuje opinią Kliniki Foniatrii i Audiologii, zgodnie z którą, przy stwierdzonym u niego schorzeniu, decydujące znaczenie ma "ochrona słuchu przede wszystkim przed hałasem i lekami uszkadzającymi słuch". W ocenie skarżącego zatem zakład pracy zaniedbał swoje obowiązki wobec pracownika skoro dopuścił go do pracy w warunkach, które powodowały dalszy i szybszy rozwój choroby. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że nie jest przedmiotem niniejszej sprawy kwestionowanie sygn. akt 3 II SA/Wr 491/2001 4 przez pracownika orzeczeń lekarskich o dopuszczaniu go do pracy, bez znaczenia są też stawiane przez skarżącego zakładowi pracy zaniedbania obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art.97§l ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art.l §1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§l powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma -należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać przy tym należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65,poz.294 ze zm.). Zgodnie z ust.l w/w paragrafu "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały sygn. akt 3 II SA/Wr 491/2001 5 spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie choroby zawodowej, ustalenia wymaga: - po pierwsze czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, - po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§1 ust.2). Jak wyżej powiedziano nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§l kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art.80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art.107 §1 i §3 kpa) jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem §7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Za utrwalony uznać należy pogląd, iż wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art.84§l kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Nie oznacza to jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych powołanym wyżej art.80 kpa. sygn. akt 3 II SA/Wr 491/2001 6 Zasadne jest stwierdzenie, że opinia powinna, aby organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, zawierać przekonywujące uzasadnienie. Opinia lakoniczna winna być uzupełniona, należycie działający organ administracyjny powinien też rozważyć konieczność zasięgnięcia, w spornej czy niejednoznacznej sytuacji, opinii innej placówki służby zdrowia, z zakreśleniem szczegółowych okoliczności, wobec których opiniujący powinni się ustosunkowywać. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Przede wszystkim wskazać należy, iż niesporne było, że skarżący pracował w narażeniu na hałas, jak i że uszkodzenie słuchu (stwierdzone u skarżącego) wywołane hałasem zamieszczone było pod poz.15 obowiązującego wówczas wykazu chorób zawodowych. Zgodnie z orzeczeniem lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. leczony był on od wielu lat w Poradni Laryngologicznej z powodu upośledzenia słuchu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż p. S. K. od wielu lat leczony był z powodu utraty słuchu spowodowanego przewlekłym stanem zapalnym uszu - co nie znajduje poparcia w materiałach sprawy. Jak trafnie podniósł skarżący brak w sprawie dowodów, które potwierdzałyby fakt wieloletniego leczenia stanów zapalnych uszu. Z powołanego wyżej orzeczenia WOMP w L. wynika, że stwierdzono zcieńczałe, zniekształcone i wciągnięte błony bębenkowe ucha prawego oraz przewlekły ropny stan ucha lewego. Przedstawiono też wynik badań audiometrycznego progu słyszenia dźwięku (przewodnictwo powietrzne i kostne). W oparciu o powyższe autorytatywnie stwierdzono, iż obraz kliniczny nie spełnia kryteriów choroby zawodowej, bez wskazania przyczyn zajęcia takiego stanowiska. Nie sposób zatem przyjąć aby omawiana orzeczenie zawierało rzeczowe i przekonywujące uzasadnienie. Orzeczenie zaś Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w rozpoznaniu wskazuje na przewlekłe ropne zapalenie ucha środkowego lewego i przewlekły nieżyt ucha środkowego prawego oraz obustronny ubytek słuchu - typu mieszanego - bez uzasadnienia na czym ubytek słuchu tego typu polega. Wyciągnięty końcowo wniosek, że stwierdzone zmiany nie wykazują związku przyczynowego z narażeniem na hałas, bowiem są spowodowane samoistnym procesem zapalnym ucha środkowego, uznać należy za lakoniczny. Niczym niepoparte są wywody organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że hałas uszkadza określone części ucha wewnętrznego. Nie wynika to z wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich a organ administracyjny nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Nadto stwierdzono, że skarżący posiada uszkodzone "przede wszystkim" kosteczki słuchowe, co świadczy o tym, iż jednoznacznie nie wykluczono innych uszkodzeń. Nie poddano analizie wyników badań audiomertcznych (w przewodnictwie powietrznym i kostnym). Stwierdzenie, że obraz kliniczny nie jest charakterystyczny dla niedosłuchu spowodowanego urazem akustycznym nie jest równoznaczne z wykazaniem, iż nie ma wątpliwości, że w tym konkretnym Sygn. akt 3 II SA/Wr 491/2001 7 przypadku niedosłuch nie jest spowodowany pracą w warunkach narażenia na hałas. Nie znajduje uzasadnienia w sprawie przyjęcie, że stwierdzone stany zapalne ucha środkowego wyłączają możliwość prawnej kwalifikacji niedosłuchu jako choroby zawodowej. Jednoznacznego wykluczenia wymaga bowiem możliwość współdziałania przy powstaniu niedosłuchu przyczyn wewnętrznych i zewnętrznych. W ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - na aprobatę zasługuje pogląd, iż "wystarczy (...) samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę -jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową". W świetle tego uznać należy, iż organ administracyjny uchybił wymogowi podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia, nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego wyczerpująco, uzasadnienie decyzji nie obala - w sposób poddający się kontroli Sądu - domniemania związku przyczynowego między chorobą a jej związkiem z warunkami narażającymi na jej powstanie. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, na których organy obu instancji oparły rozstrzygniecie, nie usuwają bowiem wątpliwości co do istnienia związku przyczynowego między niespornie stwierdzonym u skarżącego niedosłuchem a występującym w jego miejscu pracy hałasem. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt a i c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.