II SA/Wr 491/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 z późn. zm.) w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oddalił zażalenie wniesione przez J. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2015 r., w którym skarżący – J. K., podał, że "wystąpił do Starosty [...] o nakazanie B. i Z. B. w drodze decyzji administracyjnej usunięcie – 6 kiosków (drewnianych bud) z terenu skweru miejskiego [...], obręb [...] (działka Nr [...],[...]) – położonego w [...], pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i pasażem pieszym łączącym ulicę [...] z ulicą [...]." W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający przedstawił w następujący sposób stan sprawy: Inwestor Z. B. w dniu [...] października 2013 r. zgłosił do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegający na "budowie tymczasowych kiosków" dz. nr [...][...][...] przy ul. [...]. W zgłoszeniu inwestor określił termin postawienia obiektów: [...] listopada 2013 r. oraz termin ich rozbiórki: [...] marca 2014 r. Organ przyjął zgłoszenie, nie wnosząc sprzeciwu. W dniu [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał zgodnie z właściwością do Starosty [...] pismo Burmistrza [...] informujące, że Z. B. nie dokonał rozbiórki obiektów tymczasowych zgodnie z terminem wskazanym w zgłoszeniu. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że mimo upływu terminu na rozbiórkę wskazanego we wniosku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - obowiązek ten nie został wykonany a przedmiotowe obiekty istnieją. Działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.) w dniu 2 lipca 2014 r. wysłano do Z. B. upomnienie (doręczone w dniu [...] lipca 2014 r.). W dniu [...] lipca 2015 r. dokonano ponownie oględzin obiektów podczas, których stwierdzono, że nie zostały usunięte przez inwestora. W ślad za powyższym Starosta [...] ponownie pouczył inwestora upomnieniem z dnia [...] października 2015 r., że brak wypełnienia obowiązku rozbiórki przedmiotowych obiektów w terminie wskazanym w upomnieniu będzie skutkował wszczęciem postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Starosta [...] zawiadomił inwestora o ponownych oględzinach przedmiotowych obiektów. W dniu [...] grudnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo od pełnomocnika inwestora z prośbą o odroczenie terminu oględzin. Starosta [...] zmienił datę przeprowadzenia oględzin na korzyść inwestora i w dniu [...] stycznia 2015 r. dokonano oględzin przedmiotowych obiektów oraz stwierdzono, że pomimo, w/w czynności nie zostały one usunięte/rozebrane. W dniu [...] lutego 2016 r. Starosta [...] postanowieniem nr [...] nałożył na Z. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł i wystawił tytuł egzekucyjny [...]. W związku z powyższym, działając w oparciu o zasady określone w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.) Wierzyciel rozpoczął egzekucję administracyjną o charakterze niepieniężnym poprzez wystawienie tytuły wykonawczego zgodnego ze wzorem TW-2 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. 2014 poz. 650 ze zm.) oraz przedmiotowego postanowienia o nałożeniu grzywny celem przymuszenia. W dniu [...] lutego 2016 r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...] lutego 2016 r., w którym pełnomocnik Z. B. złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i tym samym pismem złożono zażalenie zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Starosta [...] postanowieniem w sprawie rozpoznania zarzutów Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. postanowił oddalić zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Starosta [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r. przekazał do Wojewody [...] zażalenie celem rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., stwierdził zasadność zarzutów oraz umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Starostę [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Równolegle do tych spraw przed Wojewodą [...] toczyło się postępowanie z zażalenia na bezczynność Starosty [...] na wniosek J. K. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] umorzył to postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie prowadzone w celu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydane w przedmiocie nałożenia na Z. B. grzywny w celu przymuszenia. W takich okolicznościach Starosta [...] dokonał ponownego upomnienia wobec zobowiązanego pismem z dnia [...] maja 2016 r. Następnie wydał nowy tytuł wykonawczy nr [...] . z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.: 1. nałożył grzywnę na Z. B. w wysokości 10000,00zł (słownie: dziesięciu tysięcy złotych) w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o treści obowiązku: rozbiórka obiektów tymczasowych zlokalizowanych na dz. nr [...][...][...], zrealizowanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] października 2013 r. znak [...] - w którym wskazano jako termin rozbiórki przedmiotowych obiektów tymczasowych [...] marca 2014 r. oraz wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. 2. ustalił opłatę za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych) zgodnie z art. 64a § 1 pkt. 1) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.] 3. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ponadto pouczył, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (przez inną osobę za zobowiązanego, przy czym koszty wykonania tego obowiązku poniesie zobowiązany). Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. pełnomocnik zobowiązanego złożył zażalenia o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia tym samym składając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, natomiast pismem z dnia [...] lipca 2016 r. przekazał do Wojewody [...] wyżej opisywane zażalenie oraz zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oddalające zarzuty zgłoszone w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wskazując, że analiza tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Starostę [...] wykazała, iż odpowiada on dyspozycji art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. W dniu [...] września 2016 r. wpłynęło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w sprawie usunięcia 7 kiosków - prowadzone na wniosek J. K. Pismem doręczonym organowi w dniu [...] października 2016 r. J. K. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa w celu nakazania B. i Z. B. w drodze decyzji administracyjnej - usunięcia 7 kiosków z terenu skweru miejskiego w miejscowości [...]. Na powyższy wniosek Starosta [...] odpowiedział pismem z dnia [...] listopada 2016 r. informując, że w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Starosta [...] dokonał zapytań ofertowych w zakresie przedstawienia ofert cenowych całkowitej rozbiórki przedmiotowych obiektów tymczasowych. W dniu [...] listopada 2016 r. wpłynęło pismo z dnia [...] listopada 2016 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalające skargę J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. oddalił skargę Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, podkreślając w swym uzasadnieniu, że skarżący może uniknąć zapłacenia całej kwoty grzywny wykonując egzekwowany obowiązek. W dniu [...] stycznia 2017 r. Starosta [...] wystawił tytuł wykonawczy [...] na postawie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 z 2009 r.) oraz skierował go do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] - celem wykonania obowiązków wynikających z przedmiotowej sprawy. Dnia [...] stycznia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewody [...] w związku z zażaleniem J. K. na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy dotyczącej "nakazanie B. i Z. B. w drodze decyzji administracyjnej usunięcie - 6 kiosków (drewnianych bud) z terenu skweru miejskiego [...], obręb [...] (działka Nr [...][...]) - położonego w [...], pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i pasażem pieszym łączącymi ulicę [...] z ulicą [...]", w którym poproszono o niezwłoczne przekazanie do Wojewody [...] całości akt przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym Starosta [...] pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. przekazał do Wojewody [...] właściwe akta sprawy oraz ustosunkował się do zarzutów z zażalenia skarżącego. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] przekazał "na postawie przepisu art. 18 i art. 54 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.) w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), art. 39 pkt. 12 lit. b, art. 68 oraz art. 77 pkt 2a ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1269) oraz art. 248 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn zm.) ww. pismo celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością". W dalszej części uzasadnienia Starosta [...] przedstawił argumentację prawną odnoszącą się do podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 2, 5 u.p.e.a. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. W sprawie takiej skargi postanowienie wydaje organ egzekucyjny a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. Wskazał jednocześnie, że mając na uwadze powyżej przedstawiony przebieg egzekucji administracyjnej, stopień skomplikowania sprawy, czas potrzebny na do rozpatrzenia wszelkich możliwych środków zaskarżeń wniesionych przez zobowiązanego oraz konieczność dokonywania czynności wyjaśniających w celu wyjaśnienia czy zobowiązany dokonał rozbiórki przedmiotowych obiektów tymczasowych - uznać należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] przedmiotowego postępowania jest bezzasadna. Zdaniem organu czasu trwania postępowania egzekucyjnego nie można utożsamiać z jego przewlekłością, a działanie organu uznać za opieszałe czy też zbędne. Każde działanie podjęte przez organ w przedmiotowej sprawie było konieczne i wynikało z okoliczności sprawy a ich celem było ustalenie stanu faktycznego. Składanie przez zobowiązanego (pełnomocnika) próśb o zmiany terminu oględzin oraz wszelkich form odwoławczych od działań tutejszego organu spowodowało zdecydowane wydłużenie w czasie postępowania egzekucyjnego, lecz nie świadczy to o jego prowadzeniu w sposób przewlekły. Równolegle trwały postępowania skargowe z zażaleń J. K., które obligowały tutejszy organ do przesyłania dokumentów zebranych w sprawie i wysyłania ich do Wojewody [...] celem rozpatrzenia. Opisane powyżej czynności skutkują każdorazowo przez organ wyższej instancji delegowany do tego prawem powszechnie obowiązującym koniecznością przeprowadzania postępowań zażaleniowych oraz powodują, iż czas trwania samego postępowania administracyjnego się wydłuża. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zobowiązani mogą nie tylko składać zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ale także w przypadku grzywny w celu przymuszenia przysługuje im prawo do złożenia zażalenia na to postanowienie. Organ orzekający podkreślił przy tym, że wszystkie czynności podjęto zgodnie z przepisami prawa oraz w poszanowaniu godności i praw przysługujących zobowiązanemu jednakże nie są one przejawem tolerancji dla rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych czy też przejawem łagodnego traktowania zobowiązanego - działania mieszczą się w granicach obowiązujących przepisów oraz stanowią przejaw realizacji i poszanowania zasad ogólnych wynikających z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i kodeksu postępowania administracyjnego. W uzupełnieniu Starosta [...] wskazał, że postępowanie prowadzone w tej sprawie nie zostało zakończone, a jego celem jest wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki przedmiotowych obiektów poprzez wykonanie go przez zobowiązanego albo w trybie wykonania zastępczego. Opisane powyżej postanowienie zostało zaskarżone w toku instancyjnym przez J. K., który w zażaleniu zarzucił, że Starosta [...] mimo wcześniejszych wezwań nie wydał wobec zobowiązanego decyzji nakazującej usunięcie z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...] postawionych tam przez niego tymczasowych obiektów budowlanych. J. Ku. wskazał też w zażaleniu, że o tym, co jest przedmiotem podania decyduje nie tytuł, ale treść podania i osoba je wnosząca. Powołał się również w zażaleniu na przepis art. 104 § 1 kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Żalący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. wydanym na podstawie art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 39 pkt 12 lit. b i art. 68 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie Wojewoda [...] przywołał regulacje ustalone, na podstawie których uznał swoją właściwość do rozpatrzenia zażalenia wniesionego w trybie art. 54 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie Starosty [...], a następnie przedstawił stan faktyczny sprawy zbieżny z opisanym w zaskarżonym postanowieniu pierwszoinstancyjnym. W jego uzupełnieniu Wojewoda [...] podał, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zobowiązany poinformował organ egzekucyjny, że rozbiórka jednego z trzech obiektów tymczasowych zostanie przeprowadzona w dniach [...] kwietnia 2017 r., natomiast rozbiórka dwóch pozostałych będzie wykonana do dnia [...] września 2017 r. ze względu na konieczność przeprowadzenia prac ziemnych, które na pewien czas będą stanowić utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zobowiązany poinformował o zakończeniu rozbiórki jednego z obiektów tymczasowych, co – jak wyjaśnił Wojewoda [...] – organ egzekucyjny zweryfikuje w czasie oględzin przewidzianych na dzień [...] maja 2017 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie zostało zdefiniowane zarówno na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i na gruncie k.p.a. Posiłkując się w tym celu orzecznictwem sądów administracyjnych należy wskazać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, podejmuje je opieszale lub podejmuje czynności które nie zbliżają go do zakończenia postępowania. Z przewlekłością nie należy utożsamiać przedłużenia czasu postępowania w związku ze skorzystaniem przez zobowiązanego z prawa do wnoszenia przysługujących mu środków zaskarżenia. Przewlekłość wynika wyłącznie z wadliwego działania organu egzekucyjnego, które należy oceniać z uwzględnieniem stopnia zawiłości danej sprawy oraz postawy strony. Z dokonanego powyżej opisu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], wszczętego w dniu [...] czerwca 2016 r., nie wynika aby organ egzekucyjny działał w sposób opieszały lub podejmował czynności, które były bezcelowe. Ponadto, nie budzi zastrzeżeń czas w jakim Starosta [...] wydawał poszczególne rozstrzygnięcia procesowe oraz w jakim podejmował inne działania mające na celu doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. W zakresie pisma skarżącego z dnia [...] października 2016 r. (otrzymanego w dniu [...] października 2016 r.) organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] listopada 2016 r. organ egzekucyjny poinformował go, iż w przedmiotowej sprawie prowadzi administracyjne postępowanie egzekucyjne. Wojewoda [...] podkreślił, iż niniejszym postanowieniem dokonuje wyłącznie oceny szybkości oraz skuteczności postępowania wszczętego w dniu [...] czerwca 2016 r., nie zaś wszystkich czynności, oraz terminów ich dokonania, jakie podejmował Starosta [...] od momentu uzyskania informacji o tym, iż zobowiązany nie wykonał w terminie rozbiórki postawionych przez siebie tymczasowych obiektów budowlanych. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda [...] odniósł się do wniosków zawartych w zażaleniu i wyjaśnił, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. wskazuje, iż jednym z możliwych rozstrzygnięć jakie może podjąć organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania. Niemniej jednak jego zastosowanie jest uzależnione od bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji. Analiza przebiegu niniejszego postępowania nie wykazała aby powyższa przesłanka wystąpiła - cały czas istnieją zarówno podmiot (tj. skarżący) jak i przedmiot postępowania (tj. ocena czy Starosta [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne w sposób opieszały). Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku braku odmiennej regulacji w przedmiotowej ustawie w ww. postępowaniu znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepisy ww. ustawy nie określają w jakikolwiek sposób możliwych do podjęcia przez organ nadzoru nad organem egzekucyjnym rozstrzygnięć w przypadku złożenia zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 144 k.p.a. stanowi, iż do zażaleń, w kwestiach nieuregulowanych w dziale II rozdziale 11 ww. ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (dział II rozdział 10 k.p.a. - art. 127 - 140). Na postanowienie wydane w sprawie przez Wojewodę [...] J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, przywołując twierdzenia zawarte w zażaleniu. Dodatkowo J. K. wyjaśnił, że z podanych w skardze wyroków sądów administracyjnych obu instancji wynika, że Z. B. nie miał prawa postawić na działce [...], obręb [...] przedmiotowych kiosków. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. Zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny dokonywanej w tej sprawie przez Sąd było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) orzekające o oddaleniu skargi na przewlekłość prowadzonego przez ten organ administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną orzeczeń wydanych w sprawie przez organy właściwe instancyjnie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z przepisem art. 54 § 2 wskazywanej powyżej ustawy na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Za podmiot odpowiadający takim kryteriom uznany został przez organy orzekające w sprawie J. K., który w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skierowanym do Starosty [...] zawierającym wniosek o nakazanie B. i Z. B. w drodze decyzji administracyjnej usunięcia 7 kiosków z terenu skweru miejskiego, wskazał że posadowione kioski (drewniane budy) zasłaniają mu widok na pasaż pieszy i skwer miejski. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1-4 tej ustawy procesowej. Jednocześnie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłość postępowania, w tym postępowania egzekucyjnego o której mowa w art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani w tej ustawie, ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, mającego odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W piśmiennictwie wskazuje się, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (tak M. Miłosz, Konstrukcja i rozpoznawanie środków zaskarżenia bezczynności w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opubl. w Samorząd Terytorialny z 2007 r., nr 7-8, s. 134-135) albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo (tak P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 164). Przewlekłości postępowania egzekucyjnego, nie można zatem wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OPP 52/04, opubl. w Wokanda z 2005 r., nr 7-8, poz. 72, dotyczące przewlekłości postępowania sądowego). W orzecznictwie postuluje się również odwołanie się (na podstawie art. 18 u.p.e.a.) do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, przewidzianej w art. 11 k.p.a., oraz do zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 114/08, LEX nr 489607). W praktyce orzeczniczej sądów i organów administracji publicznej wskazuje się jednoznacznie, że organ rozpoznający skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego musi ograniczyć się do zbadania terminowości podejmowania czynności egzekucyjnych i innych czynności postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje bowiem wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia. W doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania obejmuje również sytuacje, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone dłużej niż jest to konieczne lub w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu. Pojęcie przewlekłości postępowania dotyczyć będzie zatem opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, przy czym ocena takich kwestii powinna być dokonywana na podstawie analizy charakteru podejmowanych przez organ czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu okoliczności wynikające z materiału sprawy w tym fakty podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego przy uwzględnieniu chronologii czynności podejmowanych przez Starostę [...] w celu wyegzekwowania obowiązku usunięcia przez Z. B. tymczasowych kiosków z terenu działki nr [...],[...] w [...] upoważniającą do stwierdzenia, że organ ten w swoim działaniu nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, rozumianego w sposób wcześniej opisany. Czynności podejmowane były w sposób wymagany zasadą praworządności z zachowaniem racjonalnych odstępstw czasu, a dłuższe przerwy w ich kontynuowaniu wynikały z konieczności rozpatrzenia środków zaskarżenia przysługujących w różnych trybach procesowych, z których każdorazowo korzystał zobowiązany oraz wnioskodawca, albo z konieczności uwzględnienia wniosków dotyczących terminów zamierzonych przez organ czynności. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w dokonywanej w sprawie ocenie rozważał kwestię niezgodności osnowy postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., poprzedzającego postanowienie zaskarżone z powołaną w nim podstawą prawną, stanowiącą przepis zawarty w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd uwzględnił to, że powołany przepis art. 54 § 5 wskazanej powyżej ustawy pozostaje w związku z przepisem art. 54 § 1 i § 2 tej samej regulacji, przy czym przepis art. 54 § 2 upoważnia do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego także podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Przepisy te nie regulują kwestii bezczynności organu, wskazanej w postanowieniu pierwszoinstancyjnym. Uchybienie to skorygował organ drugiej instancji. Ponadto – w ocenie Sądu – w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie i wobec jej etapu wykonawczego nie narusza prawa rozpoznanie pisma J. K. z dnia [...] lipca 2015 r. w warunkach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która wobec treści art. 54 § 2 wcześniej wyjaśnianej przyznaje podmiotowi nie będącemu wierzycielem większe uprawnienia procesowe niż wynika to z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących sytuacji, w której podmiot, nie będący stroną wnosi o wszczęcie postępowania, należącego – ze względu na wskazywany we wniosku przedmiot – do kategorii postępowań wszczynanych z urzędu, a to nie wymaga zachowania formy, pozbawiając podmiot wnioskujący ochrony procesowej. W okolicznościach istniejących w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.