II SA/Wr 493/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: WSA Daria Sachanbińska – spr. WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNIENIENIE W dniu 1 grudnia 1998 r. A. P. zarejestrował się jako osoba bezrobotna, dokumentując okres zatrudnienia wynoszący 40 lat, 2 miesiące i 1 dzień, w tym 32 lata, 8 miesięcy i 27 dni pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. Opierając się na wysokości emerytury wyliczonej przez ZUS, Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w O. wydał w dniu 10 lutego 1999 r. decyzję, na mocy której A. P. nabył prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 1998 r. w wysokości 90% emerytury, a od dnia 11 czerwca 1999 r. (po zmianie przepisów) w wysokości 100% emerytury. W dniu 5 listopada 1999 r. A. P. dostarczył dodatkowe zaświadczenia o zarobkach, lecz z uwagi na fakt, że ponownie ustalona wysokość emerytury była niższa od pobieranego przez stronę zwaloryzowanego świadczenia przedemerytalnego, organ pierwszej instancji wypłacał świadczenia w dotychczasowej wysokości. W dniu 5 sierpnia 2002 r. A. P. zwrócił się z prośbą o ponowne ustalenie wysokości emerytury, przedkładając zaświadczenia o wynagrodzeniu otrzymywanym w latach 1975 – 1998, z tytułu zatrudnienia w wymiarze ½ etatu w Zakładzie [...] w G. Na podstawie ustalonej przez ZUS, nowej wysokości emerytury, Prezydent Miasta [...] przyznał A. P. od dnia 6 sierpnia 2002 r. świadczenie przedemerytalne w nowej wysokości, wynoszącej 1284,61 zł. Wnioskiem z dnia 21 września 2002 r., który wpłynął do organu w dniu 24 września 2002 r., A. P. zwrócił się z prośbą o nadpłacenie różnicy w wyliczeniu świadczenia przedemerytalnego. Wyjaśnił, że w dniu rejestracji, z uchybieniem wówczas obowiązujących przepisów, nie zaliczono do okresu zatrudnienia wykonywanej na ½ etatu pracy w Zakładzie [...] w G. Przyjmująca dokumenty pracownica Powiatowego Urzędu Pracy w O. – Filia w O. stwierdziła, że zatrudnienie na ½ etatu zostanie zaliczone dopiero po przejściu na emeryturę, co okazało się błędną interpretacją przepisów. A. P., przed ukończeniem 60 – ego roku życia udał się ponownie do urzędu pracy i wówczas dowiedział się, że dokumenty poświadczające zatrudnienie w Zakładzie [...] w G. winny być uwzględnione już w dacie pierwszej rejestracji, tj. w grudniu 1998 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 21 października 2002 r., orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 10 lutego 1999 r. i z dnia 2 lipca 1999 r. Organ ustalił, że na mocy decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 10 lutego 1999 r. przyznano A. P. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 1998 r. Wniosek o wyrównanie różnicy w wyliczeniu świadczenia przedemerytalnego wpłynął po upływie 3 lat, 9 miesięcy i 23 dni, zatem – z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wprowadzającego trzyletni okres na dochodzenie roszczeń, m. in. z tytułu świadczeń przedemerytalnych – należało odmówić wznowienia postępowania zakończonego dwiema, opisanymi w sentencji rozstrzygnięcia decyzjami. Dodatkowo podano, że z wyjaśnień osoby rejestrującej A. P. wynika, że w dniu rejestracji nie przedłożył on świadectw pracy potwierdzających zatrudnienie w wymiarze ½ etatu oraz zaświadczenia o wynagrodzeniu za ten czas pracy. Na druku ZUS Rp – 6 nie wpisano też świadectwa pracy w Zakładzie [...] w G. Po rozpatrzeniu odwołania A. P., Wojewoda [...], decyzją z dnia 27 listopada 2002 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta [...] wadliwie zastosował przepisy procedury wznowieniowej, bowiem przepis art. 149 § 2 k. p. a., który stanowił jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, wyłącza możliwość wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia. Podstawy te organ ocenia wyłącznie w toku wcześniej wznowionego postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta [...] wydał kolejną decyzję, z dnia [...], nr [...], którą odmówił przyznania wypłaty różnicy wysokości świadczenia przedemerytalnego od dnia 2 grudnia 1998 r. Organ podkreślił, że nowe dokumenty potwierdzające pracę A. P. w Zakładzie [...] w G. w wymiarze połowy etatu, zostały złożone osobiście przez stronę w dniu 5 sierpnia 2002 r., dlatego też Urząd mógł przyznać świadczenie w zwiększonej wysokości dopiero od dnia 6 sierpnia 2002 r., zgodnie z brzmieniem art. 37 l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wniosek o nadpłacenie różnicy wysokości świadczenia wpłynął do organu w dniu 24 września 2002 r., czyli po upływie 3 lat, 9 miesięcy i 23 dni. Stosownie do treści art. 28 ust 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu roszczenia z tytułu m. in. świadczeń przedemerytalnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, dlatego też pozytywne rozpatrzenie wniosku nie było możliwe. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], A. P. jeszcze raz opisał okoliczności w jakich doszło do odmowy przyjęcia przez pracownicę Urzędu dokumentów dotyczących zatrudnienia na ½ etatu w [...] w O. – Zakład w G. Podkreślił, że nie zgadza się z faktem przedawnienia niewypłaconego świadczenia, gdyż z winy organu doszło do wydania decyzji o przyznaniu uprawnień w zaniżonej wysokości. Nie miał żadnych powodów, by ukrywać wystawione tuż przed rejestracją w Urzędzie świadectwo pracy oraz zaświadczenie Rp – 7, których uwzględnienie miałoby korzystny wpływ na wymiar emerytury. O tym, że jest człowiekiem prawdomównym i godnym zaufania świadczy to, że został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi, a ponadto od 1991 r. pełni zaszczytną funkcję kościelną, a mianowicie jest szafarzem komunii świętej. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją w całości za prawidłową. Stwierdził, że z treści § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 25, poz. 132 późn. zm.) wynika, iż w przypadku ponownego ustalenia przez organ rentowy wysokości emerytury w związku z udokumentowaniem dodatkowych okresów uprawniających do emerytury lub wskazania do obliczenia dodatkowej podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne, świadczenie przedemerytalne w nowej wysokości przysługuje od dnia złożenia wniosku w powiatowym urzędzie pracy. Ponadto Wojewoda [...] potwierdził prawidłowość zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji stanowiska o przedawnieniu zgłoszonego przez A. P. roszczenia. Dodatkowo wyjaśnił, że skarżący od dnia 9 września 2002 r. nabył prawo do emerytury, a więc w dniu składania wniosku nie posiadał już prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego. W skardze do NSA – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, A. P. powtórzył argumenty przedstawione w toczącym się postępowaniu administracyjnym, akcentując fakt złożenia podczas rejestracji kompletu dokumentów związanych z jego zatrudnieniem, a więc także RP – 7 za cały okres zatrudnienia, kartotekę bezrobotnego z opisem przebiegu pracy we wszystkich jednostkach, z uwzględnieniem ½ etatu w Zakładzie [...] w G., oraz notatkę w sprawie przebiegu zatrudnienia. W ocenie skarżącego, organ miał dokumenty potwierdzające każdy okres zatrudnienia, lecz w wyniku nieznajomości prawa wydał krzywdzące go decyzje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z jego argumentacją, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p. s. a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], którą Sąd objął swoją kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 p. s. a. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie rzeczywistej treści żądania strony. Przypomnienia wymaga, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek, zatem od prawidłowego odczytania sformułowanego w nim żądania zależał przedmiot prowadzonego postępowania, a w konsekwencji zastosowanie odpowiednich norm prawa materialnego oraz procesowego. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji, z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k. p. a., nie podjęły koniecznych kroków zmierzających do wyjaśnienia treści żądania A. P. Skarżący uzyskał w grudniu 1998 r. prawo do świadczenia przedemerytalnego, którego wysokość z uwagi na uwzględnienie dokumentów odrzuconych pierwotnie przez pracownicę urzędu pracy – uległa zwiększeniu w sierpniu 2002 r. Zabiegał więc o wypłacenie powstałej w tych okolicznościach różnicy pomiędzy przyznanymi świadczeniami. Uzasadnienie zgłoszonego roszczenia było w trakcie całego postępowania takie samo. Otóż, skarżący konsekwentnie zarzucał, iż podczas pierwszej rejestracji został wprowadzony w błąd a urzędniczka przyjmująca jego dokumenty, z naruszeniem przepisów, nie uwzględniła świadectw i zaświadczeń o zarobkach, potwierdzających zatrudnienie w wymiarze połowy etatu w Zakładzie [...] w G. W wyniku takich działań, organ podjął wadliwą i krzywdzącą A. P. decyzję, na podstawie której przez kilka lat wypłacano mu świadczenie przedemerytalne w zaniżonej wysokości. Dowodząc prawidłowości swych słów, powołał się na fakt wystawienia spornych dokumentów w datach sprzed rejestracji. Ponadto wskazał na dołączoną do materiałów sprawy kartotekę bezrobotnego i opis przebiegu pracy zawodowej, z treści których organ z łatwością mógł wyczytać, w jakich zakładach i w jakich latach skarżący pracował. Tak szczegółowe przypomnienie zarzutów A. P. jest konieczne dla wykazania, iż motywy zgłoszonego przez niego żądania wyraźnie zmierzają do podważenia prawidłowości wydanej przez Kierownika Urzędu Pracy w O., w dniu 19 lutego 1999 r., decyzji. Wydaje się, że w tym właśnie kierunku, aczkolwiek nieudolnie, zmierzał Prezydent Miasta [...], wydając w trybie wznowieniowym decyzję z dnia 21 października 2002 r. Dla wyjaśnienia jednak, czy istotnie taka była wola strony, należało wezwać ją do sprecyzowania swego żądania, pouczając wcześniej o przysługujących i możliwych do zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy środkach prawnych. Z pisma, które wszczęło postępowanie a także z kolejnych pism procesowych wynika, iż A. P. sygnalizował wydanie decyzji przyznającej świadczenie przedemerytalne z rażącym naruszeniem prawa, co sugeruje chęć jej wzruszenia w drodze stwierdzenia nieważności (art. 156 k. p. a.). Nie można też wykluczyć możliwości zastosowania w niniejszej sprawie innego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, a mianowicie uchylenia bądź zmiany decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte (art. 155 k. p. a.). Rozstrzyganie wskazanych powyżej kwestii jest jednak, na tym etapie postępowania, przedwczesne. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji obu instancji nie podjęły żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie jest możliwe stwierdzenie, czy wydane decyzje rozstrzygają o istocie sprawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że organy miały poważne wątpliwości co do właściwego trybu w jakim należało załatwić sprawę. Wniosek taki płynie z faktu, że pierwsze decyzje w sprawie objętej rozpoznaniem Sądu były wydane w trybie wznowieniowym. Dlatego też, tak ważnym było podjęcie wszelkich kroków zmierzających do prawidłowego odczytania intencji strony, gdyż od nich zależał przedmiot postępowania. W sytuacji gdy strona twierdzi, że została pokrzywdzona, oraz że w wyniku błędnych działań organu doszło do podjęcia decyzji dla niej niekorzystnej i wadliwej, bo opartej na niekompletnych dokumentach, organ nie może tych okoliczności pominąć milczeniem. Jego obowiązkiem było wyjaśnienie zarzutów, gdyż tylko takie działanie pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa i jest do zaakceptowania w państwie prawa (art. 2 Konstytucji R. P.). Już tylko marginalnie Sąd pragnie zaznaczyć, że w aktach sprawy znajdują się dowody, iż A. P. nie przemilczał przy rejestracji sprawy swego zatrudnienia w Zakładzie [...] w G. Z nieznanych Sądowi powodów nie wezwano wówczas skarżącego do przedłożenia brakujących dokumentów i tę okoliczność należy mieć na uwadze przy ewentualnym badaniu prawidłowości rozstrzygnięcia z dnia 10 lutego 1999 r. W tym stanie rzeczy, decyzje organów pierwszej i drugiej instancji nie mogły być uznane za zgodne z prawem, jako że zostały podjęte z naruszeniem, określonej w art. 7 k. p. a. zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu strony, które to zasady kształtują w poważnym stopniu całe postępowanie administracyjne. Z uwagi na popełnione naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p. s. a. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 p. s. a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.