II SA/Wr 494/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi T. S.A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru remontu istniejącej linii elektroenergetycznej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "P.b.", po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. Oddział W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o wniesieniu sprzeciwu i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wobec zgłoszenia robót budowlanych "Remont istniejącej elektroenergetycznej linii 110 kV S-118/S-119/S-120 relacji GPZ Cz. – W. –W. – K. na odcinku od stanowiska nr 47 do stanowiska nr 66", Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że ze zgłoszenia (formularz Z13), jego załącznika, a także z pisma z dnia 29 marca 2016 r. wynika, iż przedmiotem zgłoszenia jest: wymiana elementów zakratowania słupów, konserwacja, naprawa lub wymiana elementów słupów, naprawa uziemień słupów, wymiana izolacji, regulacja zwisów. Powyższe prace związane są ze skorodowaniem, wyeksploatowaniem lub uszkodzeniem stosownych elementów. W opinii Wojewody, realizacja projektowanych robót budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia. Zgodnie jednak z brzmieniem art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W rozpatrywanej sprawie, ze względu na specyfikę przedmiotowego zamierzenia, zachodzi ryzyko (przynajmniej hipotetyczne) powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, a w szczególności upadku ze znacznej wysokości. Ponadto planowane roboty budowlane będą prowadzone przy słupach linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV, w związku z czym odpowiednie zastosowanie musi mieć w szczególności § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401), który reguluje kwestie wykonywania robót budowlanych przy i bezpośrednio pod linią wysokiego napięcia. Z punktu widzenia powołanego rozporządzenia nie są zatem obojętne kwestie zapewnienia bezpiecznych warunków pracy przy prowadzeniu robót budowlanych przy linii wysokiego napięcia. Wobec powyższego planowane prace należy traktować jako stwarzające szczególnie wysokie ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi w trakcie ich realizacji. Samo tylko istnienie zagrożenia życia, zdrowia i mienia ludzi w trakcie realizacji inwestycji może - w świetle omawianej regulacji prawnej - stanowić dostateczną przesłankę do wniesienia sprzeciwu, bez względu na zapowiadane przez inwestora środki, podejmowane celem zapobiegnięcia takiemu zagrożeniu. Ponadto, nawet jeśli zgłaszający nie tylko zapowiada, ale już podjął wszelkie możliwe kroki, aby wspomniane zagrożenie wyeliminować, to i tak zagrożenie takie istnieje, co wynika z samej definicji pojęcia zagrożenie, które jest prawdopodobieństwem, a nie pewnością, że takie niebezpieczeństwo wystąpi. W skardze T. S.A. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten odnosi się do wszelkich potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa, podczas gdy przepis ten ma służyć głównie ochronie bezpieczeństwa osób trzecich, nie związanych z procesem budowlanym, a także, że każde, nawet nieuzasadnione zagrożenie bezpieczeństwa ludzi jest wystarczające do zastosowania przepisu i wniesienia sprzeciwu wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi tego rzędu, że zasadnym jest wniesienie sprzeciwu, podczas gdy prawdopodobieństwa zaistnienia takich zagrożeń organy nie wykazały i ograniczyły się do arbitralnego stwierdzenia, że zagrożenie występuje, co ich zdaniem wystarcza do zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. poprzez jego nie zastosowanie i wniesienie sprzeciwu wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wskazana norma prawna dopuszcza przeprowadzenie remontu linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowanym 110 kV, o zakresie prac opisanym przez skarżącego, w oparciu o zgłoszenie; 3. § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47 poz. 401) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że może służyć do oceny stopnia zagrożenia prac wykonywanych przy obiekcie budowlanym jakim jest linia elektroenergetyczna, i uzasadniać szczególnie wysokie ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa, podczas gdy przepis ten stanowi wyłącznie wytyczną do tego w jaki sposób należy organizować prace budowlane przy liniach energetycznych, zaś w okolicznościach przedmiotowej sprawy w ogóle nie znajduje on zastosowania gdyż w trakcie prowadzonych prac remontowych linia będzie wyłączona spod napięcia; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez: błędną ocenę opisanych w zgłoszeniu prac, które doprowadziły organ do przyjęcia, zgłoszone prace remontowe mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi z na możliwość upadku ze znacznej wysokości, podczas gdy prace te, z uwagi istnienie konstrukcji słupów linii, są związane z wykonywaniem ich na wysokości, a stopień ich niebezpieczeństwa związany z ryzykiem upadku, nie stwarza koniczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wystarczające jest przestrzeganie przepisów bhp; niewyjaśnienie z powodu jakich okoliczności opisanych w zgłoszeniu zachodzi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący na czym te zagrożenia miałyby polegać i z czego wynikać, choć organy przyjęły, że uzasadniają one zgłoszenie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; wydanie decyzji odmownej na podstawie okoliczności które nie tylko nie zostały organy udowodnione, lecz nawet nie zostały uprawdopodobnione, zaś pomimo lakonicznego i zdawkowego ich zasygnalizowania, w ocenie organów stanowią wystarczające uzasadnienie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę; wyjaśnienie związku przyczynowego pomiędzy nałożonym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę a dostrzeżonymi zagrożeniami bezpieczeństwa uzasadniającymi przeprowadzenie pełnego postępowania, które to postępowanie miałoby niwelować zagrożenie bezpieczeństwa; 5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dojścia przez organ do wniosku, że roboty objęte zgłoszeniem mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi w stopniu wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę; 6. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z wymogami pogłębiania zaufania do władzy publicznej, bowiem zakres prac podlegających zgłoszeniu w tożsamych okolicznościach faktycznych nie był wcześniej przedmiotem sprzeciwu innych organów architektoniczno-budowlanych. W oparciu o wskazane powyżej zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania zainicjowanego wniesieniem sprzeciwu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W okolicznościach niniejszej sprawy za dowolne należy traktować – zdaniem strony skarżącej - uznanie organu, że realizacja zgłoszonych prac może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W zebranym materiale dowodowym brak jakichkolwiek ustaleń, które by takie zagrożenie potwierdzały, lub w sposób wnikliwy wyjaśniały na czym polegają. Organy obu instancji nie przeprowadziły żadnych czynności, które dowiodłyby, że w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszone prace mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa tego rzędu, że tylko przeprowadzenie pełnej procedury i uzyskanie pozwolenia na budowę może zapobiec dostrzeżonym zagrożeniom. Przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. nie wymaga wykazania, że zamierzone roboty spowodują zagrożenie opisane w przepisie, jednak tak arbitralne, jak w niniejszej sprawie automatyczne zastosowanie tego przepisu, wypacza instytucję zgłoszenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły wnikliwie na czym owo potencjalne zagrożenie może polegać, ograniczając się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że istnieje ryzyko upadku ze znacznej wysokości oraz z faktu, że prace dotyczą linii elektroenergetycznej. Tak ogólnikowe stwierdzenia, bez podania ewentualnych konkretnych zagrożeń jakie mogą wystąpić podczas przeprowadzania remontu, nie może uzasadniać zastosowania art. 30 ust. 7 pkt. 1 P.b.. Przepis ten ma służyć ochronie bezpieczeństwa osobom spoza procesu budowlanego, niezwiązanym z daną inwestycją, w sytuacji gdyby charakter zgłoszonych prac mógł takie zagrożenie wywoływać. Ponadto strona zwróciła uwagę, że prace budowlane przy obiekcie budowlanym jakim jest linia elektroenergetyczna z samej istoty wiążą się z koniecznością wykonywania ich na pewnej wysokości. Z reguły również skorodowanie konstrukcji wsporczych powoduje konieczność wymiany ich elementów a w efekcie remontu linii. Logiczną konsekwencją faktu, że prace dotyczą remontu linii elektroenergetycznej jest to, że prace budowlane będą prowadzone przy tym obiekcie, a zatem powoływanie się na § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych dla uzasadnienia ich szczególnie wysokiego ryzyka – w ocenie strony skarżącej - jest wyjątkowo nietrafne. Remont linii będzie prowadzony podczas wyłączenia jej spod napięcia, a zatem nie ma możliwości aby w trakcie wykonywania prac ktokolwiek był narażony na oddziaływanie pola elektromagnetycznego, gdyż linia wyłączona spod napięcia nie emituje pola. Zatem nie znajdzie zastosowania wskazany § 55 rozporządzenia, gdyż odnosi się on do prac budowlanych prowadzonych w pobliżu linii elektroenergetycznej, ale takiej która jest aktywna, przez którą płynie prąd, natomiast w niniejszych okolicznościach przepływ prądu zostanie wyłączony. W okolicznościach niniejszej sprawy poza remontem konstrukcji słupa, należy również dokonać remontu uziemień - jednak te prace są ściśle związane z pracami ziemnymi. Zachodzi także konieczność regulacji zwisów przewodów, które dokonuje się przy użyciu specjalistycznego sprzętu - wciągarki i hamownika, o czym Wojewoda był informowany. Inwestor pismem z dnia 29 marca 2016 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień określających rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, jednak organ w ogóle się do nich nie odniósł, jak również nie zażądał żadnych dodatkowych wyjaśnień, co do sposobu prowadzenia prac. Opisane prace są typowymi i można by powiedzieć "zwykłymi" pracami związanymi z remontem linii elektroenergetycznej. Prace remontowe objęte zgłoszeniem i ewentualne zagrożenia bezpieczeństwa, na które powołują się organy obu instancji, nie zostaną wyeliminowane po przeprowadzeniu pełnej procedury uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż dla zapobiegnięcia im wystarczy zachowanie podstawowych zasad bezpieczeństwa. Organy obu instancji całkowicie pominęły i nie wyjaśniły w jaki sposób uzyskanie pozwolenia na budowę miałoby zapobiec np. upadkowi ze znacznej wysokości. W rozumowaniu organów brak logiczności i związku przyczynowego pomiędzy nałożonym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę a rodzajem zagrożenia, który miał by je uzasadniać. Ponadto prace remontowe linii będą wykonywane przez wykwalifikowany, posiadający wieloletnie doświadczenie i przeszkolony personel pod nadzorem i zgodnie z przepisami bhp, prawa budowlanego przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.. Badając pod tym kątem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy prawa w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Należy tutaj zaznaczyć, że zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 P.b. - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" (ust. 1) oraz "roboty budowlane" (ust. 2) niewymagające pozwolenia na budowę. W przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono natomiast w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 2 P.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W niniejszej sprawie strona skarżąca w dniu 14 stycznia 2016 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych, które zostały przez wnioskodawcę określone jako "Remont istniejącej elektroenergetycznej linii 110 kV S-118/S-119/S-120 relacji GPZ Cz. – W. –W. – K. na odcinku od stanowiska nr 47 do stanowiska nr 66" w rejonie ul. M. [...], [...], al. [...], [..], [...] we W.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, wykonywanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b., stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Należy w tym miejscu zauważyć, że w zakres zgłoszonych prac remontowych wchodzi: wymiana elementów zakratowania słupów, konserwacja, naprawa lub wymiana elementów fundamentów słupów, naprawa uziemień słupów, wymiana izolacji, regulacja zwisów. W ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że realizacja planowanych robót budowlanych ze względu na ich specyfikę, tj. roboty będą prowadzone przy słupach linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV, przy ich wykonywaniu konieczne będzie wykorzystanie dźwigu, prace będą prowadzone na znacznej wysokości, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie zmienia tego fakt, że opisane prace – jak wskazuje strona skarżąca - są typowymi i można by powiedzieć "zwykłymi" pracami związanymi z remontem linii elektroenergetycznej, że prace remontowe linii będą wykonywane przez wykwalifikowany, posiadający wieloletnie doświadczenie i przeszkolony personel pod nadzorem i zgodnie z przepisami bhp, prawa budowlanego przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ani że remont linii będzie prowadzony podczas wyłączenia jej spod napięcia. Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. było prawidłowe. Stąd też rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji było zgodne z prawem w myśl przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. W ocenie Sądu przepis art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. odnosi się – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - do wszelkich potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa ludzi lub mienia i to niezależnie od tego, czy zagrożeni ludzie lub mienie związani są z procesem budowlanym, czy tez nie. Gdyby chodziło w tym przepisie – jak wskazuje strona skarżąca – tylko o ochronę bezpieczeństwa osób trzecich, niezwiązanych z procesem budowlanym, to ustawodawca wyraźnie by to zastrzegł. Sąd nie podzielił również zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, właściwy organ nie ma obowiązku udowadniania w decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane rzeczywiście spowodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zadaniem organu jest jedynie wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1445/10, LEX nr 1151878). W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47 poz. 401), skoro Wojewoda wskazał jedynie, że przepis ten znajdzie zastosowanie przy robotach budowlanych prowadzonych przy słupach pod napięciem. Przywołanie tego przepisu w takim kontekście w żaden sposób nie stanowi podstawy ani do oceny stopnia zagrożenia prac wykonywanych przy obiekcie budowlanym jakim jest linia elektroenergetyczna ani do uzasadniania powstania zagrożenia bezpieczeństwa. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a..