II SA/Wr 494/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Radwanicach z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr XXVII/187/21 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały we fragmencie: "W zależności od lokalnych możliwości i ograniczeń kształtowania przestrzeni dopuszcza się ich modyfikację na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz parametrów zabudowy, zwłaszcza dla terenów zainwestowanych", zawartego w Rozdziale 2.1. "Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne" - na stronie 98, w pierwszym akapicie; II. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały we fragmencie: "odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników urbanistycznych w zakresie powierzchni działek oraz intensywności zabudowy na terenach istniejącej zabudowy, a także", zawartym w Rozdziale 2.1. "Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne" - na stronie 100, w pierwszym akapicie; III. stwierdza nieważność Rozdziału 2.2. "Wytyczne określania wymagań dotyczących parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych", zawartego w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wojewoda, jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g., Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały nr XXVII/187/21 Rady Gminy w Radwanicach z 15.04.2021 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice w części, zarzucając, że: 1). załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały we fragmencie "W zależności od lokalnych możliwości i ograniczeń kształtowania przestrzeni dopuszcza się ich modyfikację na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz parametrów zabudowy, zwłaszcza dla terenów zainwestowanych", zawarty w Rozdziale 2.1. Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne na stronie 98, w akapicie pierwszym, istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b) ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233, dalej: rozporządzenie), przez brak jednoznacznego określenia wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, i dopuszczenie zmian wskazanych parametrów na etapie sporządzania planów miejscowych bez jednoczesnego określenia zakresu dopuszczalnych zmian, co powoduje, że żaden z opisanych w Rozdziale 2.1. wskaźników nie jest ustalony w sposób jednoznaczny; 2); załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały we fragmencie "odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników urbanistycznych w zakresie powierzchni działek oraz intensywności zabudowy na terenach istniejącej zabudowy, a także", zawarty w Rozdziale 2.1. Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne na stronie 100, w akapicie pierwszym, istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia, przez dopuszczenie zmian wskazanych minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych wskazanych w tym rozdziale, bez jednoczesnego określenia zakresu dopuszczalnych zmian, co powoduje, że żaden z wyżej opisanych wskaźników nie jest ustalony w sposób jednoznaczny; 3). Rozdział 2.2. Załącznika nr 1 - Wytyczne określenia wymagań dotyczących parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych, do zaskarżonej uchwały, istotnie narusza art 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia, przez ustalenie, że - zawarte w Rozdziale 2.1 - Minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne - wartości są proponowanymi, preferowanymi wielkościami, zaś na etapie sporządzania planu miejscowego jest konieczne dostosowanie podanych w Rozdziale 2.1. wartości do konkretnych zamierzeń planistycznych, przez co żaden z parametrów i wskaźników tam opisanych nie jest ustalony w sposób jednoznaczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wskazał, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium, to aby wniosek Wojewody został uwzględniony musiałoby dojść do istotnego ich naruszenia (vide: art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), czego w skardze nie wykazano. Z ostrożności procesowej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w przypadku uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze i przyjęcia, że doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania studium, wystarczającym dla osiągnięcia stanu poprawności aktu jest stwierdzenie nieważności jedynie wskazanych przez Wojewodę fragmentów Studium. Odnosząc się szczegółowo do pierwszego z zarzutów skargi organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Wskazał, że w Studium określono minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, które wskazują maksymalną powierzchnię zabudowy, minimalną powierzchnię biologicznie czynną, maksymalną wysokość budynków, maksymalną liczbę kondygnacji, rodzaj dachu oraz minimalną powierzchnię działki budowlanej. Jednocześnie, biorąc pod uwagę przesłankę określoną w rozporządzeniu, wskazującą na konieczność ustalenia wytycznych określania tych wymagań w planach miejscowych, w studium zawarto regulację dopuszczającą ich modyfikację na etapie sporządzania m.p.z.p., uzależniając jednocześnie możliwość zastosowania odstępstwa od "lokalnych możliwości i ograniczeń kształtowania przestrzeni" zwłaszcza dla terenów zainwestowanych. Tym samym w ocenie organu nie sposób zgodzić się z zarzutem, że ustalona możliwość dokonywania odstępstw od ustalonych parametrów i wskaźników urbanistycznych - w precyzyjnie wskazanych sytuacjach - stanowi niejednoznaczne ustalenie studium. Odnosząc się do fragmentu załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały objętej drugim zarzutem skargi, w ocenie organu, nie stanowi on również naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b) u.p.zp. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Powołując się na podstawy prawne wynikające z rozporządzenia, w tym możliwość ustalenia wytycznych określania wymagań dotyczących minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych, zdaniem autora odpowiedzi na skargę, w treści studium zawarto regulację dopuszczającą wprowadzenie odstępstw wyłączenia w określonych sytuacjach - dla terenów istniejącej zabudowy i objętych obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Z treści rozporządzenia nie wynika natomiast konieczność jednoznacznego określenia zakresu dopuszczalnych zmian, które każdorazowo mogą znacząco odbiegać od ustalonych minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dedykowanych dla nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Według organu, dobrym tego przykładem są istniejące działki zainwestowane w ramach zwartej zabudowy, na których powierzchnia zabudowy niejednokrotnie wynosi blisko 100% powierzchni działki. Podobnie, w przypadku sporządzania zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zastosowana regulacja studium ma na celu wyeliminowanie potencjalnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu spadku wartości nieruchomości na skutek zmiany dotychczasowych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Dlatego brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej treści załącznika nr 1, biorąc pod uwagę brak podstaw prawnych dla jednoznacznego określenia zakresu odstępstwa od ustalonych minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Ponadto zdaniem organu, nie można zarzucać Radzie naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w przypadku ostatniego z zarzutów skargi. W tym zakresie autor odpowiedzi na skargę zauważył, że określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych jako wartości preferowanych stanowi realizację obowiązku ustalenia wytycznych określania wymagań dotyczących minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych. Z treści rozporządzenia nie wynika przy tym brak możliwości określenia minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych jako wartości preferowanych. Co więcej, jeżeli intencją prawodawcy byłby właśnie taki obowiązek, brak byłby uzasadnienia dla konieczności ustalania w studium dodatkowych wytycznych określania tych wymagań w planach miejscowych (wówczas wymagania dotyczące minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych określone w studium w sposób jednoznaczny wpływałyby na ustalenia planu miejscowego, które nie mogą naruszać ustaleń studium). Według organu, w zaskarżonym fragmencie Studium Rada jednoznacznie ustaliła wytyczne w zakresie określania wymagań dotyczących minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych w planach miejscowych właśnie jako wartości preferowanych, zobowiązując organ wykonawczy do ich uwzględnienia na etapie przygotowania projektów planów miejscowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. Sąd administracyjny związany jest zakresem zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru. Orzekając w tym zakresie Sąd stwierdził zasadność skargi. W art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia nie ma podstawy do ustalenia parametrów i wskaźników urbanistycznym w taki sposób jak w kwestionowanych fragmentach Studium. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wymóg ten został doprecyzowany w § 6 pkt 2 rozporządzenia: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określenia tych wymagań w planach miejscowych". W skardze zasadnie zarzucono Radzie, że skoro kwestionowane fragmenty Studium dotyczą materii obligatoryjnej, którą należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych, to postanowienia regulujące taką materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium nie może być ogólnikowe, aby zachowało swoją funkcję aktu wyznaczającego kierunki oraz ramy dla późniejszej działalności planistycznej. Studium określając elementy, które są obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno również posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter informacji, zaleceń, czy też sugestii dopuszczających możliwość pominięcia ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Jeżeli zatem Rada Gminy chciała wprowadzić odstępstwa od określonych w Studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, a w szczególności od minimalnych powierzchni działek budowlanych oraz parametrów zabudowy, zwłaszcza dla terenów zainwestowanych, to jednocześnie powinna ustalić wyraźne limity tych odstępstw - skrajne wartości, w których mają się zawierać dopuszczalne odstępstwa. Nie czyniąc tego Rada dopuściła możliwość dowolnego ich określenia w planie miejscowym dla tego terenu, czym naruszyła zasady sporządzania studium określone w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia. Z przedstawionych powodów - dotyczących braku określoności wskaźników i parametrów urbanistycznych - nie miał również racji autor odpowiedzi na skargę w przypadku drugiego z zarzutów skargi. Powoływanie się w takim przypadku dopiero w odpowiedzi na skargę na przykład zwartej zabudowy, na której powierzchnia zabudowy niejednokrotnie wynosi blisko 100% powierzchni działki, w żaden sposób nie konwaliduje braku regulacji Studium dotyczącego dopuszczalnego zakresu wprowadzanych na etapie uchwalania planów miejscowych zmian względem wskaźników i parametrów urbanistycznych ustalonych w Studium. Niezależnie od tego Rada powinna stanowić normy sformułowane w sposób jednoznaczny i wewnętrznie spójny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. W przypadku omawianego fragmentu studium wskazuje się, że odstępstwa mogą nastąpić na terenach istniejącej zabudowy. Zostało ustanowione także dodatkowe ograniczenie. Mianowicie odstępstwa mogą dotyczyć tylko dwóch parametrów, tj. powierzchni działek oraz intensywności zabudowy. Wracając do fragmentu studium objętego pierwszym z zarzutów skargi przyjdzie natomiast zauważyć, że Rada dopuściła na jego podstawie modyfikację parametrów i wskaźników urbanistycznych dla poszczególnych kategorii terenów przeznaczonych pod zabudowę, nie ograniczając kategorii parametrów i wskaźników, których modyfikacja może dotyczyć. Wskazała na minimalne powierzchnie działek budowlanych oraz parametry zabudowy, zwłaszcza dla terenów zainwestowanych. Użycie sformułowania "w szczególności" powoduje, że nie są to jedyne parametry, które mogą być zmieniane na etapie sporządzania planów miejscowych. W takim przypadku zasadnie autor skargi wykazał, że oprócz braku jasności co do ustalonych wskaźników w studium, dopuszczonych granic ich zmian, w analizowanym przypadku występuje wewnętrzna sprzeczność dwóch wskazanych fragmentów załącznika nr 1 do uchwały. Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący Rozdziału 2.2. Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Kwestionowany fragment uchwały brzmi w następujący sposób: "Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników urbanistycznych stosowanych w planach miejscowych przedstawiono w pkt 2.1 jako proponowane standardy urbanistyczne. Przy sporządzaniu planów miejscowych powyższe wskaźniki należy traktować jako wielkości preferowane. Każdorazowo na etapie sporządzania planu miejscowego konieczne jest przeanalizowanie uwarunkowań przestrzennych w celu odpowiedniego ich uszczegółowienia i dostosowania podanych wielkości do konkretnych zamierzeń planistycznych". W tym zakresie organ nadzoru zasadnie wykazał, że takie sformułowania jak: "proponowane standardy urbanistyczne", "wskaźniki należy traktować jako wielkości preferowane", wskazują, że treść Załącznika nr 1 do uchwały, w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych zamieszczonych w Rozdziale 2.1., nie ma charakteru wiążącego przy opracowaniu planu miejscowego. Tym samym sposób zredagowania Rozdziału 2.1. oraz 2.2. dowodzi, że Rada nadała przyjętym w Studium parametrom i wskaźnikom urbanistycznym charakter programowym i postulatywny, dopuszczając możliwość dowolnej ich zmiany. Powołana treść Rozdziału 2.2. Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały prowadzi do braku jasności co do wskaźników i parametrów, jakie powinny być uwzględniane przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, oraz jakie powinny być wiążące w tym procesie. Niewątpliwie zatem zachodziła ustanowiona w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie Studium w zaskarżonych częściach, gdyż ich podjęcie w sposób naruszający art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia, niewątpliwie naruszało zasadę praworządności i w istotny sposób naruszało zasady sporządzania studium. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.