II SA/Wr 496/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Sz. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wody z rzeki K. P. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części określającej opłatę stałą za pobór wody z rzeki K. P. do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta Powiatowy w Ż. udzielił Nadleśnictwu Sz. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód z rzeki K. P. polegające na: a) piętrzeniu wody w cieku K. P. poprzez istniejące zastawki w km [...] do rzędnej piętrzenia [...] m.n.p.m. i w km [...] do rzędnej 138,40 m.n.p.m.; b) poborze wody z rzeki do napełnienia w marcu w ilości [...] m3 następujących zbiorników przeciwpożarowych: nr [...] położonego w oddziale [...] w km rzeki 2+488, o pojemności 90 m3 nr [...] położonego w oddziale [...] w km rzeki 3+305, o pojemności 200 m3 nr [...] położonego w oddziale [...] w km rzeki 11+535, o pojemności 40 m3 nr [...] położonego w oddziale [...] w km rzeki 12+410, o pojemności 40 m3 oraz na poborze wody w celu uzupełnienia strat wody, które będą spowodowane parowaniem z wolnej powierzchni oraz straty na przesiąki dla wszystkich zbiorników razem w ilości: |Miesiąc |Zalanie |Straty parowanie |Straty przesiąki |Miesięczne zapotrzebowanie | | | | | |wody | |Kwiecień |- |12 |468 |480 | |Maj |- |9 |483 |492 | |Czerwiec |- |15 |468 |483 | |Lipiec |- |11 |483 |494 | |Sierpień |- |17 |483 |500 | |Wrzesień |- |10 |468 |478 | W dniu 19 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. Ś. (dalej jako "PGW WP Zarząd Zlewni w L. Ś. "), działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. – Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło w formie informacji rocznej [...] Nadleśnictwu Sz. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w łącznej wysokości 7.00 zł za usługi wodne. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Nadleśnictwo Sz. złożyło reklamację co do naliczenia opłaty za usługi wodne, a także ewentualnie co do jej wysokości. Podniosło, że pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. będące podstawą do naliczania przedmiotowych opłat charakteryzuje przedsięwzięcie i jego dalsze cele, jako niedotyczące kwestii gospodarczych. Nadto strona wskazała, że zbiorniki zostały przeznaczone na potrzeby własne do celów ochrony przeciwpożarowej terenów leśnych. PGW WP Zarząd Zlewni w L.Ś. nie uznało reklamacji Nadleśnictwa Sz., w związku z czym decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 3 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy – Prawo wodne oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił Nadleśnictwu Sz. opłatę stałą w wysokości 7,00 zł, w tym: 1) 2,47 zł za pobór wody z rzeki K. P. do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych; 2) 4,25 zł za pobór wody z rzeki K.P. do uzupełnienia strat na parowanie i przesiąki. W uzasadnieniu organ wskazał, że treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowych zbiorników stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego). Nadto podkreślił, że zasadnym było ustalenie spornej opłaty, gdyż Nadleśnictwo Sz. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] r. wydanego przez Starostę Ż. na pobór wód powierzchniowych do zalania zbiorników w ilości [...] m3/ rok oraz do uzupełnienia strat w ilości[...] m3/ rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Tym samym opłata za pobór wód powierzchniowych do zalania zbiorników została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 31 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/ rok i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Z kolei opłata za pobór wód powierzchniowych do uzupełnienia strat została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego [...] dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] m3/ rok i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Nadleśnictwo Sz. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w szczególności dotyczy celów którym służą urządzenia wodne (zbiorniki) strony skarżącej; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne zastosowanie w sprawie art. 273 ust. 6 ustawy - Prawo wodne; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 271 ust. 3 ustawy - Prawo wodne; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 270 ust. 2 ustawy - Prawo wodne W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że realizuje cele gospodarki leśnej w zakresie ochrony i gospodarowania lasu, wynikające z ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. oraz wytyczne pozwolenia wodnoprawnego. Przyczynia się także do wspomagania organów Wód Polskich w zakresie zadań własnych wynikających z ustawy - Prawo wodne w zakresie ochrony przed powodzią (art. 163) oraz przeciwdziałania skutkom suszy (art. 183). Istniejące zbiorniki zapewniają także dostępność wody pitnej dla zwierzyny leśnej, nawet w okresie niskich poziomów wody, a nadto służą i służyły do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów w tym ochrony przeciwpożarowej gruntów leśnych. Tym samym strona skarżąca powinna być - zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego – zwolniona z obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty. Wreszcie strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że w świetle poprzednio obowiązujących przepisów Nadleśnictwa, w związku z budową przedmiotowych zbiorników wodnych w lasach i pełniących przez nie funkcji czyli nawadniania wodami powierzchniowymi gruntów leśnych, były zgodnie z uchylonym art. 294 pkt 6 Prawa ochrony środowiska zwolnione od opłat środowiskowych za pobór wody. Stan faktyczny nie uległ zmianie, natomiast w wyniku zmian przepisów prawa wodnego, nastąpił rozłam w interpretacji przyjętej prawnej formuły pomimo, iż obecne przepisy również umożliwiają nienaliczanie opłat stałych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko co do braku ustawowych podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu w części określającej opłatę stałą za pobór wody z rzeki K. P. do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych. Zaskarżoną decyzją organ ustalił Nadleśnictwu Sz. opłatę stałą za szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód gruntowych do napełnienia zbiorników przeciwpowodziowych oraz do uzupełnienia strat na parowanie i przesiąki. Podstawę naliczonych opłat stanowiły przepisy ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1). Stosowanie do art. 270 ust. 1 opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Według art. 271 ust. 1 pkt 2 wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z treści przywołanego przepisu wynika wprost, że przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty wiąże się zatem z korzystaniem w danym roku z jednej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. W przepisie art. 35 ust. 1 Prawa wodnego wskazano bowiem, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Jedną z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1). W ocenie Sądu treść tego przepisu interpretować należy funkcjonalnie – z uwzględnieniem rzeczywistego poboru wody, a więc korzystania z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie. W konsekwencji, art. 268 ust. 1 pkt 1, wedle którego opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych, znajdzie zastosowanie w razie faktycznego korzystania z zasobu tego rodzaju wód. Powyższe pozostaje spójne z podstawową zasadą zwrotu kosztów usług wodnych wynikającą z Dyrektywy nr 2000/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 -, zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną"), który to akt implementowany został do krajowego porządku prawnego w przepisach znowelizowanego Prawa wodnego. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Ustawodawstwo polskie powtarza powyższe postulaty m. in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Wobec powyższego, organy administracji publicznej nie powinny abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres na jaki udzielono zezwolenie. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. W przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 nie ziszcza się. W kontekście poczynionych wyżej uwag, zastrzeżenia budzić musi zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r za pobór wody z rzeki K. P. do napełnienia zbiorników przeciwpożarowych. Z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nie wynika bowiem aby czynność "napełnienia" zbiorników miała charakter wielokrotny. Należy zatem przyjąć, że była to czynność jednorazowa. Organ natomiast w żaden sposób nie wykazał, że do napełnienia zbiorników doszło w 2018 r. w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie wydane zostało kilkanaście lat wcześniej. Tym samym ustalenie opłaty stałej w roku 2018 r. za pobór wód dla "napełnienia" zbiorników przeciwpożarowych – czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w [...] r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ procedując w niniejszej sprawie ograniczył się bowiem tylko do faktu istnienia pozwolenia wodnoprawnego nie analizując okoliczności wynikających z jego treści. Tym samym nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przywołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podważających zasadność obciążenia strony skarżącej przedmiotową opłatą stałą, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzuty te okazały się nieuzasadnione. Co do zarzutu wskazującego, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, należy zgodzić się z organem, że wszelkie odstępstwa od zasady naliczenia opłaty stałej (o charakterze przedmiotowym czy też podmiotowym) muszą wyraźnie wynikać z przepisu prawa, przy czym, jak wszelkie odstępstwa od zasady, podlegają one ścisłej wykładni. Niewątpliwie też treść pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na fakt naliczenia i wysokość opłaty (aczkolwiek w wielu przypadkach nie jest wystarczające odwołanie się tylko do samego pozwolenia). Rację ma organ, że z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nie wynika aby pobór wód powierzchniowych odbywał się dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Wynika jedynie, że zostało ono wydane na wniosek o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody do zbiorników przeciwpożarowych z rzeki K. P. oraz wyszczególnionych rowów. Tak też udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne. Obejmuje ono najpierw, zgodę na piętrzenie wody w cieku K. P. Następnie, zgodę na pobór wody do napełnienia zbiorników przciwpożarowych. Z treści tego pozwolenia – zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia – nie da się zatem wywieść aby pobór wód następował w celu określonym w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Nawet, jeżeli można domniemywać cele leśne jakie mogą pełnić wskazane w pozwoleniu zbiorniki, to trudno dopatrzyć się poboru wód w bezpośrednim celu nawadniania gruntów lub upraw. Potwierdza to również strona skarżąca wprost stwierdzając, że zbiornik pełni funkcję retencyjną zwiększając dyspozycyjne zasoby wodne. W ocenie Sądu przesłanka zwolnienia z art. 270 ust. 2 ziści się wówczas, gdy pobór wód na cele leśne na potrzeby nawadniania nie będzie interpretowany jako "dodatkowy" skutek poboru wód, ale można go wyprowadzić z treści pozwolenia. W niniejszej zaś sprawie, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, w tym przedłożonych przez skarżącego nie wynika, aby spełnione były okoliczności uzasadniające zastosowanie omawianego zwolnienia. Czyni to podniesione w tym zakresie zarzuty skargi bezpodstawnymi. W zakresie naruszenia art. 214 Prawa wodnego należy z kolei zgodzić się organem, że przepis ten reguluje jedynie kwestie własności wód a nie odnosi się do obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych. Tym samym nie mógł on być naruszony w niniejszej sprawie. Podobnie jak przepis art. 163 ustawy – Prawo wodne, który określa zasady ochrony przed powodzią i art. 188 ww. ustawy odnoszący się do kwestii kosztów utrzymania urządzeń wodnych. Mając powyższe na uwadze Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej opłatę stałą za pobór wody gruntowej do napełnienia zbiornika, a w pozostałej części skargę oddalił. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200.