II SA/Wr 497/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi B.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla postanowienie pierwszej i drugiej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Dz. z dnia [...] Nr [...], uzgadniające negatywnie projekt decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących na działce nr 552/7 obr. N.B. w B.". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] Starosta Dz. powołując się na przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 53 ust. 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przewidzianym przez art. 106 k.p.a uzgodnił negatywnie przedstawiony przez Burmistrza B. projekt decyzji dot. ustalenia warunków zabudowy dz. nr 552/7 obr. N.B. w B. dla budowy na niej zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych. Starosta Dz. stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, bo dot. użytku rolnego w większości klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie B.M., właścicielka działki nr 552/7, stwierdziła, że jej decyzja o przekształceniu terenu tej działki pod zabudowę jednorodzinna jest podyktowana trudną sytuacją finansową. Żaląca się wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium wskazało, że Starosta Dz. przekazując wniesione zażalenie wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia przez Kolegium Odwoławcze wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Podkreślił przy tym, przywołując art. 7 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, konieczność uzyskania dla omawianej inwestycji zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie wskazanego przez inwestorkę gruntu na cele nierolnicze, bo planowana przez Nią inwestycja dotyczy działki o łącznej powierzchni 2,2426 ha, znajdujący się na niej grunt zaliczany jest do III klasy bonitacyjnej, a ponadto inwestycja taka ingeruje w otwartą przestrzeń rolniczą, której utrzymanie jest jednym z głównych celów ochrony gruntów rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniesione zażalenie, po analizie akt sprawy, stwierdziło, że z treści przepisu art. 106 § 1 k.p.a wynika obowiązek organu do wyrażenia opinii, zgody lub zajęcia stanowiska w innej formie, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia takiego stanowiska, co następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a). W sprawach dot. ustalania warunków zabudowy w trybie przepisów cytowanej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji przez uprawniony organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) następuje po uzgodnieniu z organami określonymi w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1) ustawy, w tym z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy). Podstawą takiego uzgodnienia przez właściwy organ, tj. w rozpatrywanej sprawie Starostę Dz. sprawy przeznaczenia terenu dz. nr 552/7 w B. na inwestycję związaną z budową domów jednorodzinnych, są przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy Starosta Dz. biorąc pod uwagę treść art. 7 w/w ustawy prawidłowo zdaniem Kolegium ocenił konieczność uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na przekształcenie wskazanej przez inwestorkę działki na cele nierolnicze, co uniemożliwiło pozytywne uzgodnienie w trybie wynikającym z przytoczonych wyżej przepisów przedstawionego projektu decyzji dot. warunków tej działki. Ponadto z przepisu art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu, a więc również w przypadkach gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto Kolegium podkreśliło, że z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika aby omawiany teren uzyskał taką zgodę przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił ważność zgodnie z postanowieniem art. 88 cyt. ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe brak było w ocenie Kolegium podstaw do kwestionowania postanowienia organu I instancji a argumenty żalącej się nie mogły być w tej sprawie uwzględnione. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła B.M.. Ponawiając argumentację podniesioną w zażaleniu, skarżąca podkreśliła, że nie godzi się ze stanowiskiem organu odwoławczego z tego to przede wszystkim powodu, iż nie chodzi w sprawie o teren 2.2426 ha, lecz o teren o powierzchni ok.80 arów i są to grunty nie III klasy, lecz: PS IV 0,3273 ha, R III b 0,189ha i PS III 1,8964 ha, czyli grunty różnego rodzaju. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jak i postanowień polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka natomiast o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez B.M. została uwzględniona. Jak wynika z osnowy postanowienia z dnia [...], Nr [...], wydanego przez Starostę Dz., organ ten podstawę do wydania przedmiotowego postanowienia upatruje w art.53 ust.4 pkt.6, art.53 ust.5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art.106 k.p.a. Podkreślić należy, że przepis art. 106 k.p.a., do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 k.p.a. są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 1 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium. Strona ta ma bowiem w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą jej w postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Uprawnienie powyższe, jest o tyle ważkie w niniejszej sprawie, że zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w orzecznictwie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. I tak stosownie do przepisu art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, czyli umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Od zasady tej mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§2). W takiej sytuacji organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady określonej w §1 (§ 3). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 1095/00 - LEX nr 53441). Prawu strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów towarzyszy obowiązek organu prowadzącego postępowanie pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązek wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (por. wyroki NSA z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 316/00 - LEX nr 50116; z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt I SA/Wr 48/97 - LEX nr 37244). Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi art. 7 i 10 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 1479/99 - LEX 54176). W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest dowodu, że przed wydaniem postanowienia organ I instancji umożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także by w sprawie tej zachodziły okoliczności o jakich mowa w § 2 i 3 art. 10 k.p.a. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a Z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. pozostaje w związku przepis art. 81 k.p.a., który to stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaś okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, w niniejszej sprawie postanowienia nie mogą być uznane za udowodnione. Zważyć przy tym należy, że w doktrynie prezentowany jest podobny pogląd (zob. Beata M.Blankiewicz -Wóltańska, Procedura uzgadniania decyzji w oparciu o art. 106 k.p.a. w postępowaniach dotyczący m wydawania decyzji na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ... - "Casus" 2007r., Nr 3, str. 28). Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że z treści wydanych w sprawie postanowień nie wynika, na jakich dowodach organ pierwszej instancji oparł swe ustalenia i wywiódł, że działka gruntu objęta planowaną zabudową wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Organ ten powołując jedynie ogólnie przepis art.7 ustawy z 3 lutego 1997r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz.1266/ - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycję na tejże działce gruntu. Stanowi to w ocenie Sądu istotne naruszenie przepisu art.107 § 3 k.p.a.. Podkreślić należy, że w/w ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza bezwzględnego zakazu wyłączania gruntów rolnych w rozumieniu art.2 ust.1 tej ustawy z produkcji rolnej. Jednym ze środków ochrony jest jedynie ograniczanie takiego wyłączania / art.3 ust.1 pkt.1 ustawy/. W myśl zaś art.6 ust.1 ustawy ograniczenie owo polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze i nieleśne, przede wszystkim gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. Również ograniczeniem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest przepis art.7 ust.2 omawianej ustawy, zgodnie z którym – w brzmieniu na dzień wydania opisanych wyżej postanowień - przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi , 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, 3) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, 4) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów w/w działki oznaczonej nr 552/7 obr. N.B. w B.", stanowi nie tylko naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art.75 §1, 77 § 1 i art.80 k.p.a., lecz także uniemożliwia Sądowi wszechstronną kontrolę legalności zaskarżonych postanowień. Podkreślić należy, że w/w dokument ma w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie, z tej to przyczyny, że ewidencja gruntów /do której odsyła w/w art.2 ust.1 pkt.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/, w myśl art.20 ust.1 pkt.1 ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm./ obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe twierdzenie znajduje odzwierciedlenie w przepisie art.21 cyt.wyżej ustawy z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Lektura akt sprawy pozwala zatem na przyjęcie tezy, że w niniejszej sprawie, organy nie wykazały, iż przedmiotowa działka gruntu objęta potencjalnym zainwestowaniem jest gruntem wykorzystywanym na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art.92 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / Dz. U z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm./ - za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to o tyle istotne, że zakres uzgodnienia określony w art.53 ust.4 pkt.6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ogranicza się do tychże gruntów /zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd.C.H.BECK, Warszawa 2005, s. 428./. Zauważyć także należy, że co najmniej dowolne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż opisany wyżej obszar gruntu nie uzyskał przedmiotowej zgody przy sporządzaniu nieobowiązującego już obecnie miejscowego planu, skoro organ na tę okoliczność nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Nadto Sąd zauważa, że akta sprawy nie są kompletne, jako, że brak jest w nich wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej terenu, a który to wniosek zgodnie z art.52 ust.1 w związku z art.64 ust.1 uruchamia postępowanie w tym przedmiocie. Istotne jest przy tym także i to, że organ rozpatrując sprawę ustalenia warunków zabudowy jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice. Wniosek ten zaś zgodnie z art.52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składać się winien z części graficznej, zawierającej określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 odpowiedniej mapy oraz części opisowej, zawierającej charakterystykę inwestycji, a obejmującą trzy zasadnicze problemy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, wydane zostały z istotnym naruszeniem w/w przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. H.B. 23.04.2009r.