II SA/Wr 498/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych do wypełnienia czaszy zbiornika oraz do podtrzymania zalewu zbiornika I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...].03.2018 r. zatytułowanym "Informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...],[...],[...]" (zwanym też dalej "Informacją") - sporządzonym na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.; dalej w skrócie: "u.p.w.") oraz decyzji nr [...]- Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej też jako "PGWWP Zarządu Zlewni" lub "organ") ustalił Nadleśnictwu [...] (zwanemu też dalej "skarżącym") za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłatę stałą w wysokości 103,00 zł za pobór wód powierzchniowych. W takiej wysokości opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 120 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 12.10000000 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00336110 m³/s (ad. 1) oraz jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250.00 złotych na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 245 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0.15000000 m³/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.00004167 m³/s (ad. 2). Reklamację od opisanej Informacji złożyło Nadleśnictwo [...], które zakwestionowało zasadność naliczonych opłat oraz wniosło o zwolnienie z opłaty stałej. Wskazało, że kwota naliczonej opłaty stałej w wysokości 100,83 zł i 2,55 zł, jest różna od sumy kwot naliczonych w ratach. Z kolei powołując się na art. 270 ust. 2 u.p.w. autor reklamacji zauważył, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Wobec tego wskazał, że wydaną przez Starostę [...] decyzją z dnia [...].09.2013 r., nr [...] Nadleśnictwo [...] uzyskało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych na terenie Leśnictwa [...] na działce nr [...]położonej w [...], gmina [...]w ramach zadania: "Odtworzenie śródleśnego bagna w Leśnictwie [...]oddział leśny nr [...], działka ewidencyjna nr [...] poprzez wykonanie jednego zbiornika wodnego". Powyższe pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie operatu wodnoprawnego o tej samej nazwie. Na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z dnia [...].09.2013 r. Nadleśnictwo [...] wykonało, zgodnie z projektem budowlanym w sierpniu 2013 r., roboty budowlane obejmujące wskazane zadanie i w dniu [...].03.2014 r. uzyskało pozwolenie na użytkowanie. Celem zadania, zgodnie z operatem wodnoprawnym oraz projektem budowlanym jest retencja wód powierzchniowo-gruntowych na obszarze administrowanym przez Lasy Państwowe w obrębie zlewni cieku naturalnego, przy jednoczesnym zachowaniu i wspieraniu rozwoju krajobrazu naturalnego. Jako spodziewany rezultat powstania projektowanych urządzeń wodnych wskazano polepszenie warunków wilgotnościowych w przyległym terenie oraz dostęp do wody bytującym w lasach, różnym organizmom. W dokumentacji przewidziano również wykorzystanie wody w zbiorniku do celów przeciwpożarowych. Wskazano, że Śródleśne bagno napełniane jest głównie opadami atmosferycznymi ze spływów zimowych. Ponadto zauważano, że śródleśne bagno, wszystkie urządzenia wodne, również leśny ciek naturalny bez nazwy są położone na działkach należących do Skarbu Państwa w Zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...]. Wszystkie grunty sąsiadujące z działką nr [...], w promieniu kilku kilometrów należą do jednego właściciela, tj. Skarbu Państwa i stanowią "Bory [...]". Nadto powołano się na okoliczność utrzymywania przez Nadleśnictwo wszystkich urządzeń wodnych w należytym stanie technicznym. Nadleśnictwo wykonuje zadania związane z ochroną lasu, utrzymuje teren wokół śródleśnego bagna wraz z wszystkimi urządzeniami, zgodnie z u.p.w. - celem zachowania jego funkcji. Leśny ciek naturalny bez nazwy, użytkowany jako "czynny" rów melioracji szczegółowych, znajdujący się w granicach nieruchomości gruntowej Nadleśnictwa, również jest utrzymywany przez ten podmiot. Nadto zauważono, że Nadleśnictwo realizując cele gospodarki leśnej w zakresie ochrony i zagospodarowania lasu, wynikające z ustawy o lasach oraz wytyczne pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie, przyczynia się do wspomagania organów Wód Polskich w zakresie zadań własnych wynikających z art. 163 u.p.w. (ochrona przed powodzią) oraz art. 183 u.p.w. (przeciwdziałanie skutkom suszy). Powołując się na argument dotyczący ochrony przed powodzią, Nadleśnictwo przypominało jak ważnym jest celowe zatrzymanie wody na obszarze śródleśnego bagna, co przyczynia się do wyrównania odpływu ze zlewni cieku naturalnego, poprzez zwiększenie retencji i w konsekwencji prowadzi do ograniczenia wysokości fal powodziowych. Gromadzenie wody na przedmiotowym terenie stanowi dobrą ostoję dla ptactwa i zwierzyny, rozwoju roślinności, powstrzymując jednocześnie procesy osuszania terenu. Do złożonej reklamacji strona dołączyła kopię części operatu wodnoprawnego, projektu budowlanego oraz decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Rozpoznawszy reklamację, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...].04.2018 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w., określił Nadleśnictwu za okres 1.01.2018 r. – 31.12.2018 r. opłatę stałą w wysokości 103,00 zł za pobór wód powierzchniowych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji, gdyż w treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje się, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270. ust. 2 u.p.w.). Ponadto PGWWP Zarząd Zlewni w [...] dokonując ustalenia wysokości opłaty stałej dokonało jej zaokrąglenia stosownie do przepisu art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, który zgodnie z art. 300 ust. 1 u.p.w. ma zastosowanie do opłat za usługi wodne. W przekonaniu zatem organu, Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].09.2013 r. na pobór wód powierzchniowych do wypełnienia czaszy zbiornika w ilości 12,1 m³/h oraz do podtrzymania zalewu zbiornika w ilości 0,15 m³/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.b. obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Skargę na opisaną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Nadleśnictwo [...], które wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 , art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w szczególności dotyczy celów którym służą urządzenia wodne (zbiorniki) strony skarżącej; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – poprzez: bezzasadne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 273 ust. 6 u.p.w., niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 3 u.p.w. i niezastosowanie art. 270 ust. 2 u.p.w. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano na brak odniesienia się przez skarżony organ, poza wskazaniem w decyzji, że nie uznał on reklamacji, do zarzutów zawartych w reklamacji. W ocenie strony skarżącej, rozpatrzenie jej uwag powinno nastąpić w sposób zupełny i indywidualny. Za odpowiadające przepisom prawa nie można zaakceptować krótkiej wzmianki, że z treści pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniana gruntów i upraw, tj. art. 270 ust. 2 u.p.w. W przekonaniu strony, taki sposób procedowania i rozstrzygnięcia doprowadził do sytuacji, w której wnoszący reklamację de facto nie otrzymał informacji - z jakich to powodów jego uwagi nie zostały uwzględnione, co czyni koniecznym ponowienie zarzutu naruszenia przez stronę przeciwną powołanych w petitum skargi przepisów postępowania. W dalszej części skargi jej autor opisał charakter przedsięwzięcia, polegającego na odtworzeniu śródleśnego bagna w Leśnictwie [...]. Wskazał, że odtworzenie śródleśnego bagna zaplanowano w formie płytkiego rozlewiska o wysokości piętrzenia ok 0,8 m i powierzchni ok. 0,135 ha. Zaprojektowano urządzenia wodne: zbiornik wodny, przepust pod drogą, rowy przydrożne, kamienny próg piętrzący. Budowa obiektu umożliwić miała zasilenie w wodę sąsiadujących drzewostanów w postaci podsiąkania. Obszar planowanego zbiornika stanowiła wilgotna łąka, którą przecinał rów, klasyfikowany jako okresowy ciek naturalny (dopływ [...]). Powtórzono za reklamacją, że celem tego zadania, zgodnie z operatem wodnoprawnym oraz projektem budowlanym, była retencja wód powierzchniowo-gruntowych na obszarze administrowanym przez Lasy Państwowe w obrębie zlewni cieku naturalnego, przy jednoczesnym zachowaniu i wspieraniu rozwoju krajobrazu naturalnego. Jako spodziewany rezultat powstania projektowanych urządzeń wodnych wskazano polepszenie warunków wilgotnościowych w przyległym terenie oraz dostęp do wody bytującym w lasach, różnym organizmom. Mając na uwadze powołany stan faktyczny i prawny, strona skarżąca zwróciła uwagę, że urządzenia wodne w odniesieniu do przepisów prawa wodnego – służą i służyły do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów, a więc strona powinna zostać zwolniona z opłaty na podstawie z art. 270 ust. 2 u.p.w. Zwróciła również uwagę, że w świetle poprzednio obowiązujących przepisów, w związku z budową spornych zbiorników wodnych w lasach i pełniących przez nie funkcji, czyli nawadniania wodami powierzchniowymi gruntów leśnych, Nadleśnictwo było zgodne z uchylonym art. 294 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwolnione od opłat środowiskowych za pobór wody. Stan faktyczny nie uległ zmianie, natomiast w wyniku zmian przepisów prawa wodnego, nastąpił rozłam przyjętej prawnej formuły, pomimo że obecne przepisy również umożliwiają nie naliczanie opłat stałych, a dalej literalnie czytając ustawę również opłat stałych. Ponadto autor skargi wskazał, że w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie ma wymienionego celu poboru. Cel poboru wody jest natomiast zawarty w pozwoleniu wodnoprawnym i projekcie budowlano-wykonawczym, na podstawie których zostało wydane pozwolenie wodnoprawne (vide: zapis pkt II i IV). Nadto podniesiono, że postanowienia pozwolenia wodnoprawnego umożliwiały jednorazowy pobór wody z leśnego cieku naturalnego do wypełnienia czaszy zbiornika (vide: pkt I ppkt 2 b). Na tej podstawie napełnienie zbiornika nastąpiło na przełomie 2013-2014 r., natomiast strona przeciwna niesłusznie naliczyła z tego tytułu opłatę na 2018 r. Wraz ze skargą strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z decyzji Starostwa Powiatowego z dnia [...].09.2013 r., części operatu wodnoprawnego z dnia [...].07.2013 r., części projektu budowlanego, decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie - na okoliczność ustalenia celów, którym służą urządzenia wodne (zbiorniki), tj. pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ zauważył, że fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości pobranej wody przewidzianej w przedmiotowej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący jest adresatem pozwolenia wodnoprawnego, które stanowiło podstawę wymierzenia spornej opłat. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 270 ust. 2 oraz art. 271 ust. 3 u.p.w. wskazano, że analiza norm prawa wodnego pozwala na twierdzenie, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które nie znajdują jednak zastosowania w sprawie. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić podmioty z opłat za usługi wodne. Innymi słowy każdy, kto korzysta z usług wodnych i nie jest zwolniony od ponoszenia opłat na podstawie u.p.w., zobowiązany jest do uiszczenia należności wyliczonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, wskazywany przez skarżącą stronę - art. 270 ust. 2 u.p.w. nie dotyczy sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym przepisie nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 403 u.p.w. wskazuje, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się cel korzystania z wód. Dla zastosowania zwolnienia, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w., w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].09.2013 r., na podstawie którego naliczono opłatę nie wskazuje na taki cel poboru wód. Ponadto art. 34 pkt 12 u.p.w wyraźnie wskazuje, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m³ na dobę stanowi szczególne korzystanie z wód, tymczasem z treści pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty, wynika, że skarżąca korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 u.p.w. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że art. 270 ust. 2 u.p.w. nie znajduje zastosowania w sprawie. W zakresie naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. organ uznał, że prowadzone postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcie nie naruszyło wskazanych regulacji normatywnych. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, nie znajduje również zastosowania w sprawie art. 7a k.p.a., ponieważ w sprawie nie występują wątpliwości co do treści normy prawnej. Fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniony jest od treści pozwolenia wodnoprawnego. Dla zastosowania zwolnienia, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w. w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. W sprawie w decyzji, na podstawie której wymierzono opłatę, takiej regulacji nie było i tym samym organ nie był uprawniony do zastosowania ustawowego zwolnienia z opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGWWP w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż organ nie wyjaśnił należycie, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy istniały podstawy do naliczenia spornej opłaty, a w szczególności, czy nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 u.p.w. Ponadto w okolicznościach sprawy organ nie wykazał zasadności określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych do wypełnienia czaszy zbiornika. Zgodnie z art. 270 ust. 2 u.p.w., opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 – opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 u.p.w. ważne było w kontrolowanej sprawie, aby organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód ma miejsce do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę skarżącą. W reklamacji wskazuje się bowiem, że pobór wody następuje dla celów nawadniania podsiąkowego przyległych terenów upraw leśnych. Zbiornik zbudowano bowiem w celu zwiększenia możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałania powodzi i suszy w ekosytemach leśnych na terenach nizinnych. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ tej powinności nie dopełnił, gdyż wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie przedstawił argumentacji w zakresie zasadności naliczania opłat. Wydając mimo to zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na stwierdzeniu, że "w treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje się, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270. ust. 2 u.p.w.)". Powołanie się w ten sposób na literalne brzmieniu pozwolenia wodnoprawnego budzi dwojakiego rodzaju wątpliwości. Po pierwsze, nie uwzględnia ono okoliczności, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie przepisów, na podstawie których orzekał organ w niniejszej sprawie – i z którym wiąże się sporna opłata – tj. decyzja Starosty [...] z dnia [...].09.2013r. Po drugie, mocą tej decyzji udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych w ramach zadania "Odtworzenie Śródleśnego bagna w Leśnictwie [...] oddział leśny nr [...], działka ewidencyjna nr [...], poprzez wykonanie jednego zbiornika wodnego". Biorąc pod uwagę cel udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, jakim jest odtworzenie śródleśnego bagna, a także analizę pozostałej treści tej decyzji, w ocenie Sądu, nie można w sposób arbitralny wykluczyć, że pobór wody dla potrzeb zbiornika nie stanowił poboru do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie jest przedmiotem sporu w sprawie to, że pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W treści pozwolenia wodnoprawnego Starosta [...] odwołuje się do operatu wodnoprawnego będącego podstawą wydania tejże decyzji. Jak słusznie zauważył autor skargi, organ nie zbadał jednak treści operatu wodnoprawnego, a więc nie dokonał analizy podstawowego dokumentu sporządzanego w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu [...].09.2013 r. zostało sporządzone na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, przy czym cel i zakres korzystania z wód jest również elementem części opisowej operatu wodnoprawnego (art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a tejże ustawy). Z ustawy jasno też wynika, że operat wodnoprawny stanowi podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego (jest obligatoryjnym elementem wniosku o jego wydanie). Zatem w sytuacji istnienia wątpliwości co do możliwości zastosowania zwolnienia z art. 270 ust. 2 u.p.w., to w pierwszym rzędzie operat winien być poddany analizie łącznie z pozwoleniem wodnoprawnym w zakresie ustalania celu poboru wód. Rozpatrując reklamację organ nie odniósł się do celów poboru wód opisanych w operacie, na który to dokument powoływała się w toku postępowania skarżąca. Takie postępowanie świadczy, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego, to jest celu poboru wód. Zdaniem Sądu, organ nie powinien abstrahować od treści operatu, z którego to dokumentu wynika – w punkcie dotyczącym celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód powierzchniowych (pkt 2.1), że spodziewanym rezultatem powstawania projektowanych urządzeń wodnych będzie polepszenie warunków wilgotnościowych w przyległym terenie (...)". Z kolei w punkcie 6 operatu, w zakresie określenia wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe i podziemne, podano, że "w otoczeniu zbiornika zasoby wody gruntowej będą dużo większe niż przed jego wybudowaniem, więc będą wykorzystywane przez otoczenie w okresie letnim i w okresie suszy". Powyższe fragmenty operatu należy zestawić z informacją, że inwestycja będzie realizowana na obszarze poddanym gospodarce leśnej. Wszystkie grunty sąsiadujące ze zbiornikiem stanowią "Bory [...]". Ponadto w sprawie pominięto zupełnie istnienie przydrożnych rowów, które znajdują się po obu stronach przebudowywanego odcinka drogi. Zdaniem Sądu, nieuwzględnienie powyższej dokumentacji oraz zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających stan faktyczny stanowi o tym, że organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło do pogwałcenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopiero więc analiza pozwolenia i operatu może organ doprowadzić do niebudzących wątpliwości ustaleń, czy może mieć wobec skarżącego zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 u.p.w., co jednak należało ustalić w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty stałej dochodzi z momentem złożenia reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 u.p.w., która stanowi "żądanie" w rozumieniu art. 79a § 1 k.p.a. Treścią tego żądania jest korekta wysokości opłaty, względnie – jak w kontrolowanej sprawie – w ogóle odstąpienie od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 u.p.w., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. – a to zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w., w myśl którego do postępowania przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. W kontrolowanym postępowaniu powinien znaleźć zastosowanie art. 79a k.p.a. (w zw. z art. 14 ust. 2 u.p.w. – dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 1.06.2017 r. – który stanowi, że postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). W kontrolowanej sprawie organ naruszył ten przepisy, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił Nadleśnictwa [...] o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób wykluczyć, że istotnie – jak utrzymuje Nadleśnictwo [...] – przepis art. 270 ust. 2 u.p.w. powinien w niej jednak znaleźć zastosowanie. Powody nie uznania reklamacji ograniczyły się więc do jednego zdania i nie zawierały żadnej analizy pozwolenia wodnoprawnego w kontekście zarzutów reklamacji. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne, gdyż poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało w istocie przeprowadzone. Ponadto w analizowanym przypadku, organ pominął istotę samej regulacji. Tymczasem system opłat za usługi wodne opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 u.p.w.). W judykaturze zauważa się, że w myśl zasady "zanieczyszczający płaci" oraz postanowień Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), opłaty za usługi wodne mają tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. W tym kontekście, w żaden sposób nie ustosunkowano się do argumentacji strony skarżącej, która – jak wynika z reklamacji – zasadności swojego stanowiska upatruje w faktycznych celach poboru wód. Pominięto również fakt, że opłata została ustalona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, które wydano w 2013 r. na podstawie innego aktu prawnego. Stawiając Nadleśnictwu [...] w zaskarżonej decyzji zarzut polegającego na tym, że treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wódy dla potrzeb zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania, organ jednocześnie nie podjął absolutnie żadnych czynności wyjaśniających. Tymczasem, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nakazuje wątpliwości rozstrzygać na korzyść strony jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.). Należy też wskazać, że na podstawie art. 300 u.p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa "Zobowiązania podatkowe". Nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić należy, że z uzasadnienia decyzji winno spójnie i logicznie, w sposób niebudzący wątpliwości wynikać na czym organ opiera swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji. W okolicznościach badanej sprawy zaskarżona decyzja nie odpowiada tak sformułowanym wymogom. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi zatem dokładnie wiedzieć, przede wszystkim jakie jest stanowisko organu oraz z czego konkretnie ono wynika. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono. Z opisanych przyczyn zaskarżoną decyzją naruszono również wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budowania zaufania do organów władzy państwowej. Nie może ulegać wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w opisanym zakresie decyzja Dyrektora Zlewni wymyka się w istocie kontroli Sądu. W realiach kontrolowanej sprawy, zastrzeżenia budzić musi również zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r za pobór wody podziemnej w ilości 12,1 m³/h do wypełnienia zbiornika. Treść udzielonego Nadleśnictwu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].09.2013 r. stanowi w pkt I. 2 lit. b, że szczególne korzystanie z wód polega na jednorazowym poborze wody leśnego cieku naturalnego do wypełnienia czaszy zbiornika w miesiącach listopad-luty. Z kolei pkt I. 2 lit. c stanowi o poborze wody dla podtrzymywania zalewu zbiornika w miesiącach marzec-październik. Pozwolenie wodnoprawne różnicuje zatem pobór wody powierzchniowej do napełnienia zbiornika od corocznego poboru wód do podtrzymywania zalewu zbiornika wodnego. Należy przyjąć, powołując się przy tym na zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), że do poboru wody do napełnienia zbiornika, doszło w momencie ukończenia jego budowy i taki pobór był jednorazowy. Analizowane pozwolenie wodnoprawne nie pozwala w sposób kategoryczny twierdzić, że pobór wody w ilości 12,1 m³/h będzie następował corocznie. Organ w żaden sposób tego nie wykazał. Przeciwnie w autor skargi podniósł, że napełnienie zbiornika nastąpiło na przełomie 2013-2014 r., natomiast strona przeciwna niesłusznie naliczyła z tego tytułu opłatę za 2018 r. Skoro opłatę za usługi wodne zalicza się do danin publicznych, konsekwencją reguły interpretacyjnej in dubio pro trubutario będzie brak usprawiedliwienia dla rozstrzygania wątpliwości dotyczących treści udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na niekorzyść strony. W takiej sytuacji ustalenie opłaty stałej w roku 2018 r. za pobór wód gruntowych na napełnienie zbiornika - czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2013 r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania zaskarżonej decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W końcu przyjdzie zauważyć, że Sądowi z urzędu znany jest przypadek skorygowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w zakresie jednorazowego poboru wody do wypełnia czaszy zbiornika w momencie jego powstania - opłaty rocznej (decyzja z [...].04.2018r., nr [...]). Nie można również nie zauważyć, że w analizowanym pozwoleniu wodnoprawnym ilość poboru wody do wypełnienia czaszy zbiornika określono w następujący sposób: Qmaxh = 12,1 m³/h, Qśrd = 290,12 m³/d, Qmaxr = 940 m³/r. Jeżeli zatem legalny pobór wody na wypełnienie czaszy zbiornika w ciągu roku nie może być większy niż 940 m³, to podana w pozwoleniu wodnoprawnym ilość poboru wody Qmax.r = 940 m³/rok równoznaczna jest maksymalnemu poborowi, o którym mówi art. 271 ust. 3 u.p.w. ("która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego"). Gdyby natomiast przyjąć, tak jak uczyniły to Wody Polskie, że dla obliczenia opłaty stałej właściwy jest maksymalny godzinowy pobór wody, wynoszący 12,1 m³/h, to po pomnożeniu tej liczby przez liczbę godzin w ciągu doby (24), okazałoby się, że maksymalny pobór dobowy wyniósłby 290,4 m³/d i dalej po przeliczeniu przez 120 dni, dałoby to wielkość równą 34848,0 m³/rok, a więc zdecydowanie większą niż wynika to z pozwolenia wodnoprawnego (940 m³/rok). Tak więc potencjalnie dopuszczalna ilość pobranej wody w ciągu roku, obliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru wody, jako przekraczająca limit roczny określony w pozwoleniu wodnoprawnym nie może być uznana, w myśl art. 271 ust. 3 u.p.w., za maksymalną ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Na skutek opisanych naruszeń przepisów postępowania co najmniej przedwczesne było stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 270 ust. 2 u.p.w. Wnioski takie organ będzie mógł wyprowadzić dopiero po przeprowadzeniu niewadliwego formalnie postępowania dowodowego. Powyższe oznacza, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji aktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie wystąpienia okoliczności zwalniającej skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania przyległych terenów upraw leśnych. Ponadto ponownego zadania wymaga kwestia możliwości określenia opłaty stałej za jednorazowy pobór wódy do wypełnienia czaszy zbiornika. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.