II SA/Wr 499/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO 4811.1.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r., nr SKO 4811.1.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpoznaniu zażalenia K. B. na postanowienie Burmistrza Gminy M. z dnia 21 marca 2023 r. odmawiające udostępnienia akt postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji obowiązków nałożonych decyzją Samorządowego Kolegium Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. (SKO 4133/31/20), prowadzonego pod sygnaturą akt: [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. nałożono na posiadaczy odpadów obowiązek ich usunięcia z działki należącej do K. B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca"). W związku z wszczętym w tej sprawie postępowaniem egzekucyjnym, skarżąca wniosła o udostępnienie jej akt postępowania egzekucyjnego. Organ pierwszej instancji ustalił, że była ona uczestnikiem postępowania głównego administracyjnego, jednak nie jest stroną postępowania egzekucyjnego. Organ powołał się przy tym na przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), który w sposób odmienny od przepisów kodeksu postępowania administracyjnego definiuje krąg stron postępowania egzekucyjnego (wierzyciel i zobowiązany). Skoro wnioskodawczyni nie jest ani wierzycielem ani zobowiązanym, nie ma również prawa wglądu w akta postepowania egzekucyjnego. W zażaleniu na takie rozstrzygnięcie wnioskodawczyni podniosła, że skoro odpady mają zostać usunięte z nieruchomości stanowiącej jej własność, to ma ona interes prawny w dostępie do akt postępowania. Podkreśliła także, że podmioty zobowiązane do usunięcia odpadów nie podjęły w tym kierunku żadnych czynności. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Gminy M., Kolegium podniosło w pierwszej kolejności, że przepisy u.p.e.a. nie zawierają regulacji zasad i trybu wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z czym w myśl art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Zatem tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Ani przepisy k.p.a., ani przepisy u.p.e.a., nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Wobec tego Kolegium wyjaśniło, że z uprawnień wskazanych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "strony" nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). Zatem w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. organ nie może czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej danego podmiotu. Stronami postępowania egzekucyjnego są co do zasady zobowiązany (art. 1 pkt 20 u.p.e.a.) oraz wierzyciel. Z definicji zobowiązanego, unormowanej w art. la pkt 20 u.p.e.a. wynika, że jest to osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku charakterze niepieniężnym. Wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przy czym poza wierzycielem i zobowiązanym także inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu egzekucyjnym, wprawdzie w ograniczonym zakresie, ale wyraźny przepis prawa może stanowić postawę dopuszczenia do postępowania egzekucyjnego innych podmiotów. Takiego przepisu prawa wnioskodawczyni nie wskazała. Uzasadniła ona bowiem żądanie wglądu do akt prowadzonego postępowania egzekucyjnego tym, że jest współwłaścicielką nieruchomości, z której powinny zostać usunięte odpady i wskazała art. 26 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach. Ponadto wyjaśniła, że żądała dostępu do tych akt, ponieważ pragnie zweryfikować tok postępowania egzekucyjnego, w szczególności w świetle faktu, że podmioty zobowiązane w prawomocnej decyzji do usunięcia odpadów, nie podjęły jeszcze czynności zmierzających do wykonania decyzji, gdzie termin wykonania decyzji upłynął już 28 lutego 2020 r. Wobec tego Kolegium podkreśliło, że powołanie się na interes prawny wymaga wskazania normy prawa materialnego, przyznającej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga wnioskodawca oraz wykazania, że interes prawny jest realny i aktualny, tzn. taki, który ściśle wiąże się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami wnioskodawczyni, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. W szczególności nie wypełnia obowiązku wykazania interesu prawnego wskazanie, że zamiarem wnioskodawczynijest zweryfikowanie toku postępowania egzekucyjnego. Ten określony w podaniu stan faktyczny dotyczący subiektywnej oceny postępowania egzekucyjnego, którego stronami są inne podmioty, nie może być zakwalifikowany do grupy aktualnych i konkretnych, zindywidualizowanych uprawnień bądź obowiązków, określonych w normie prawnej. W ocenie Kolegium wskazanie tego rodzaju zamierzeń faktycznych w bliżej nieokreślonej przyszłości nie stanowi wystarczającego środka dowodowego dla uzasadnienia istnienia interesu prawnego w żądaniu udostępnienia akt sprawy. Kolegium wyjaśniło przy tym, że należy odróżnić cel, dla którego żądający domaga się udostępnienia akt sprawy od interesu prawnego, który kreuje uprawnienie do żądania udostępnienia akt postępowania egzekucyjnego. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje zatem jedynie wola, czy subiektywne przekonanie Wnioskodawczym. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny, niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawczyni, że art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach nakłada na nią obowiązek umożliwienia posiadaczowi odpadów ich usunięcie z nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu, Kolegium podniosło, że wnioskodawczyni nie udowodniła, aby zobowiązany lub wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnych podjęli działania, których skutkiem byłoby naruszenie - chronionych przez normy prawne - uprawnień wnioskodawczym lub nałożenie na nią obowiązków stosownie do przepisów ustawy. Niekwestionowaną regułą orzekania w postępowaniu administracyjnym, wynikającą z zasady legalizmu jest, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania rozstrzygnięcia. Oznacza to, że miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w chwili wydania rozstrzygnięcia. Jeżeli wystąpią zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, to wówczas w nowym postępowaniu powinny zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej. Odnośnie do podnoszonego w zażaleniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP z 1997 r., w myśl którego każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych Kolegium wyjaśniło, że jest to odrębna od przepisów k.p.a. podstawa do skorzystania z uzyskania konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do dokumentów i zbiorów danych dotyczących danej osoby. Osoba, której dane są przetwarzane, ma prawo dostępu do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a także żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą. Pierwsze z tych praw nie ma charakteru absolutnego, może być ograniczane w drodze ustawy (zob. art. 51 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP), jednak tylko na warunkach określonych w art. 31 ust. 3. Niemniej, uprawnienie dostępu do dokumentów zawierających dane wnioskodawczyni jest odrębne od prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego i wymaga odrębnego wniosku, złożonego w odpowiednim trybie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem K. B. wywiodła skargę do tutejszego sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy podała przepisy prawa materialnego oraz faktyczną podstawę swego żądania oraz art. 73 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że nie przysługuje jej prawo wglądu w akta postępowania egzekucyjnego, podczas gdy jest ona właścicielką nieruchomości której dotyczy decyzja będąca podstawą wszczęcia tego postępowania. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi powielono zarzuty z zażalenia i podkreślono, że organ pierwszej instancji pozostaje bezczynny i nie prowadzi skutecznej egzekucji. Wyjaśniono również, ze skarżąca ma wiedzę co do tego, że wobec dwóch z trzech zobowiązanych podmiotów toczy się postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca wyraziła obawę, że decyzja o odmowie udostępnienia jej akt postępowania ma na celu ukrycie rażącej bierności organu w prowadzonej sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 3416, dalej: p.p.s.a), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw, aby sprawę skierować do rozpoznania na rozprawie, nie uwzględnił zatem w tym zakresie wniosku skarżącej. W sprawie zostało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, które po rozpoznaniu zażalenia skarżącej utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy M. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy egzekucyjnej, dotyczącej usunięcia odpadów z działki gruntu należącej do skarżącej. Skarżąca przy tym nie jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia, decyzja będąca podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie nakłada na nią żadnych zobowiązań. Skarga, poza podnoszonymi już w toku postępowania administracyjnego zarzutami nie zawiera nowych okoliczności wskazujących na wadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie udostępnienia skarżącemu akt sprawy jest art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 18 u.p.e.a. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie do treści art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd zauważa że, jak trafnie wskazało Kolegium, jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a. Z ich treści wynika, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy kodeksu nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom nie będącym stronami postępowania. Trzeba dalej powiedzieć, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi (nie może stanowić-przyp. sądu) podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Trafnie organy wskazują, że okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony oznacza, że jest to ten sam podmiot, któremu taki przymiot przysługuje w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Prawidłowo także organy uznały, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania "głównego". Właśnie w postępowaniu "głównym" (w rozpatrywanym przypadku jest to postępowanie egzekucyjne) organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną i jego zadaniem jest ustalenie prawidłowego kręgu podmiotów, którym przymiot strony przysługuje. Konsekwencją tej zasady jest między innymi i to, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego mające charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", determinuje także krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego. Organ orzekający w trybie wpadkowym nie ma kompetencji procesowych do samodzielnego (odmiennego od postępowania głównego) ustalania kręgu stron w sposób odmienny od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). Inaczej mówiąc w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. organ nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżącej. W konsekwencji powołując się na art. 73 k.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Konkludując, skoro skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu "głównym" w sprawie to nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Organ prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek o umożliwienie przeglądania akt, wydał postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że samo wskazanie przepisu prawnego na którym strona opiera swoje żądanie udostępnienia akt, nie jest jednoznaczne z wykazaniem interesu prawnego. Tego zaś skarżąca niewątpliwie nie wykazała. Art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach, wskazywany przez stronę w toku postępowania przed organami (w skardze już zrezygnowano z tego argumentu), rodzi po stronie skarżącej obowiązek udostępnienia nieruchomości celem usunięcia odpadów. Obowiązek ten jednak może świadczyć o interesie faktycznym strony (pewne ograniczenia w gospodarowaniu własną nieruchomością), natomiast nie powoduje istnienia interesu prawnego. Słusznie zatem nie został przez organy uznany za podstawę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu egzekucyjnym i tym samym dostępu do akt sprawy. Trafnie również Kolegium wskazało, że gdyby z jakichkolwiek powodów wobec skarżącej zastosowano środki przymusu w związku z nieudostępnieniem nieruchomości, z pewnością służyć jej będą wówczas odpowiednie środki ochrony prawnej, które będzie mogła wykorzystać. Dalej podnoszona okoliczność, że strona pragnie zweryfikować czynności organu w tym postępowaniu, również nie mogła stanowić takiej podstawy. Skarżąca nie dysponuje i dysponować nie może żadnymi środkami nadzoru nad organem prowadzącym to postępowanie, ani składać w związku z tymi czynnościami lub ich brakiem, żadnych środków prawnych. Te przysługują bowiem tylko stronie postępowania. Z tego punktu widzenia, "weryfikacja" działań organu przez skarżącą jest bezcelowa. Podobnie ocenić należy wyrażaną przez skarżącą obawę rażącej bezczynności organu egzekucyjnego. Również i w tym bowiem zakresie skarżąca nie może podejmować działań prawnych, nie będąc stroną toczącego się postępowania. Ustosunkowując się końcowo do zarzutów skargi, w zakresie konstytucyjnego prawa wglądu w dokumenty dotyczące wnioskodawczyni, Sąd podnosi, że i w tym zakresie wyjaśnienia organu odwoławczego były obszerne i w całości prawidłowe. Jeżeli skarżąca domaga się wglądu w dokumenty jej dotyczące, celem weryfikacji sposobu przetwarzania jej danych, to winna zrobić w innym trybie. Tymczasem strona w niniejszym postępowaniu nie żądała dostępu do dokumentów urzędowych dotyczących jej osoby, domagała się udostępnienia jej akt postępowania egzekucyjnego, zatem danych dotyczących innych podmiotów. Sama przy tym wskazała, że ma wiedzę o dwóch postępowaniach w sprawach nałożenia grzywny w celu przymuszenia, natomiast co do trzeciego zobowiązanego podmiotu nie wie, czy toczy się takie postępowanie, a jeżeli nie, to z jakiego powodu. Dobitnie dowodzi to intencji strony skarżącej. Z opisanych względów Sąd w całości podziela stanowisko organów administracyjnych. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, stąd skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji wyroku. .