II SA/Wr 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2024 r. nr 1142/2024 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 26 sierpnia 2024 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] AM-[...] obręb L., budynek nr [...]. Przywołując przebieg dotychczasowego postępowania, podkreślając wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 1 lutego 2024 r. oraz decyzję Starosty Oławskiego umarzającą postępowanie w sprawie zgłoszenia przez inwestora zamiaru robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie - w związku z wyłączeniem planowanych prac z zakresu robót wymagających zgłoszeń lub pozwoleń, PINB uzasadnił, że wykonywanie prac budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, takich jak w przedmiotowej sprawie, jest zwolnione z obowiązku zgłoszenia, jak też pozwolenia nia budowę. D. H., zastępowana przez pełnomocnika, odwołała się od decyzji organu I instancji. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) decyzją z dnia 29 października 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po relacji z dotychczasowego postępowania oraz objaśnieniu adekwatnych przepisów prawnych DWINB wskazał, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z remontem i bieżącą konserwacją istniejącego budynku - remontem niektórych elementów, na co wskazuje zgromadzona zgromadzona dokumentacja. W szczególności prace objęły wymianę instalacji, wymianę uszkodzonych elementów poszycia dachowego, wykonanie nowych tynków, malowanie poszczególnych ścian. Nie nastąpiła przebudowa, czy budowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zaś podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia dla osób czy mienia. Wykonany remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego niektórych elementów budynku mieścił się w pojęciu robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7, z wyłączeniem prac dotyczących bieżącej konserwacji obiektu. DWINB wyjaśnił, że prace polegające na remoncie budynku w sytuacji, gdy roboty budowlane nie ingerowały w przegrody zewnętrzne ani elementy konstrukcyjne, jak też prace polegające na remoncie instalacji zważywszy, że są urządzeniami budowlanymi danego obiektu, nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy podsumował na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia, nie wykonano ich na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, jak tez nie wykonano ich w sposób mogący powodować zagrożenie dla ludzi, mienia, środowiska, czy tez w sposób odbiegający od istotnie od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania terenu, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Nie było więc podstaw do podjęcia władczego rozstrzygnięcia w sprawie, na gruncie możliwości zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego, a w związku z brakiem przesłanek z tych przepisów należało umorzyć postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2024 r. uzupełnionej pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. reprezentowana profesjonalnie D. H. zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania w postaci: 1. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych, niejasnych, niepełnych i sprzecznych ustaleń w sprawie 2. art. 107 k.p.a., poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny, chaotyczny, nierozpoznanie wszystkich twierdzeń strony 3. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie - przepisów materialnych w postaci: 1. art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a) i lit. b) Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie, i z jednej strony przyjęcie, że wykonano remont, podczas gdy powołana norma dotyczy przebudowy (a więc innych robót budowlanych). Powołana norma nie ma zastosowania do prac polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, co w sprawie miało miejsce. Rozwijając zarzuty skarżąca wytknęła niejasności i sprzeczności uzasadnienia z przedmiotem postępowania (prowadzonym wyłącznie w sprawie remontu) oraz uznania, jakie prace i w jakim zakresie DWINB uznał za prace z art. 3 pkt 7 (7a). Prace obejmujące wymianę poszycia dachowego, uwidocznione w protokole kontroli, jako dotyczące konstrukcji dachu, wymagały co najmniej dokonania zgłoszenia. Ponadto organy nie wyjaśniły kwestii innego ukształtowania dachu: przed realizacją prac dach był płaski, a po realizacji – stromy, co wskazuje na przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę. Organy nie zweryfikowały zakresu robót zgłoszonych do Starosty Oławskiego z robotami faktycznie wykonanymi. Istnieje też sprzeczność pomiędzy stwierdzeniem "wymieniono poszycie dachu" a "wymieniono uszkodzone elementy poszycia dachowego", co oznacza dowolność ustaleń. Także ze zdjęć wynika, że całe poszycie dachowe jest nowe. Brak też ustaleń co do pełnego zakresu prac, to jest wybicia dziury w ścianie nośnej (konstrukcyjnej) w celu wentylacji. Zdaniem skarżącej w sprawie nastąpiła przebudowa. Skarżąca sformułowała następujące wnioski: 1) uchylenie wydanych decyzji, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę DWINB zwrócił się o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić przede wszystkim ze względu na deficyt zgromadzonego materiału dowodowego, co przełożyło się na przedwczesne umorzenie postępowania. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Procesową podstawę umorzenia postępowania stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a., natomiast od strony materialnej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725) w brzmieniu: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, z wyłączeniem remontu budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Remont w świetle art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak stanowi art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b stanowi zaś, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Przywołane przepisy prowadzą do konkluzji, że zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też ze zgłoszenia, jest remont (przebudowa) budynków, który nie obejmuje przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. A contrario, wymagają zgłoszenia roboty budowlane prowadzące do odtworzenia stanu pierwotnego, obejmujące przegrody zewnętrzne albo dach. Odnosząc adekwatne przepisy do realiów sprawy trzeba zauważyć, że podstawowe znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięć organów ma ustalenie, czy wykonywane roboty budowlane dotyczą przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. To także fundament skargi i poprzedzających pism, w których podnoszona jest okoliczność robót obejmujących dach budynku. Spór w sprawie zogniskowany jest wokół charakteru prac realizowanych przy przedmiotowym budynku. W ocenie organów mamy do czynienia z remontem bez ingerencji w przegrody zewnętrzne ani w elementy konstrukcyjne, co oznacza brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz brak obowiązku zgłoszenia. Zdaniem skarżącej, zwłaszcza ze względu na przebudowę przegród zewnętrznych, nastąpiła przebudowa, zwłaszcza, że doszło do wymiany na nowe całego poszycia dachowego, które stanowi element konstrukcyjny dachu. Według wiedzy budowlanej, jak też orzecznictwa, dach budynku niewątpliwie jest przegrodą zewnętrzną, jak też elementem konstrukcyjnym budynku. Wskazuje na to brzmienie definicji budynku sformułowanej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego: budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ściany, dach i fundamenty to zasadnicze determinanty definicji budynku (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2120/22). Trzeba zaznaczyć, że w świetle akt administracyjnych interwencję organów nadzoru budowlanego wywołało pismo skarżącej z dnia 13 grudnia 2023 r., w którym sygnalizuje stan przedmiotowego budynku, w jej ocenie katastrofalny. W szczególności zwraca uwagę na stan fundamentów, niepodejmowanie zabiegów konserwatorskich wobec budynku, popękane ściany, dach "zwalony do środka", wiszące kable, wybite szyby w oknach, zwisające rynny, odpadający tynk. Skarżąca wskazuje na prace realizowane przy budynku: usunięcie starych okien i pomniejszenie otworów, wyburzanie ścian w środku, wyburzenie dachu. Przy realizacji prac powstają zagrożenia dla dóbr skarżącej i jej rodziny, zmieniana jest konstrukcja dachu. W aktach znajduje się też pismo Starosty Oławskiego do PINB w Oławie z prośbą o kontrolę prac remontowych (z dnia 20 grudnia 2023 r.), zwłaszcza pod kątem ewentualnego obowiązku zgłoszeniowego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lutego 2024 r. ustalono (i zapisano w protokole): wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynku, prowadzenie prac polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego w ramach konserwacji i zabezpieczenia obiektu, wymianę stolarki okiennej z zachowaniem wymiarów, oczyszczenie obiektu z zalegającego gruzu, wymianę poszycia dachu. Protokołowi towarzyszą fotografie (6) przedstawiające wnętrze budynku, niewątpliwie wskazujące, że wnętrze budynku wymaga prac w celu przygotowania go do użytku, i że są w tym względzie realizowane czynności - prace budowlane. Pismem z dnia 29 lutego 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie budynku. Przy piśmie z dnia 11 lipca 2024 r. skarżąca nadesłała organowi II instancji fotografie ukazujące fragmenty budynku, mające obrazować zmiany w zakresie dachu, okien, drzwi, stan murów i zwisające przewody. W decyzji organu I instancji, poza relacją z przebiegu postępowania oraz powołaniem przepisów prawnych, stwierdzono jedynie: "w ocenie organu w przedmiocie robót ujawnionych w trakcie oględzin - inwestycja nie wymaga uzyskania zgód budowlanych"; "jak wynika z oględzin inwestycja dotyczy odtworzenia instalacji"; "budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków", "inwestycja nie dotyczy instalacji gazowych" - "zatem zakres ingerencji nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia". W decyzji DWINB poza relacją ze stanu faktycznego i prawnego napisano: "roboty nie wymagały pozwolenia ani zgłoszenia, gdyż swym zakresem obejmowały jedynie remont i bieżącą konserwację istniejącego budynku"; w budynku wykonano jedynie prace polegające na bieżącej konserwacji obiektu i urządzeń z nim związanych, jak również remoncie niektórych jego elementów - polegało to m. in. na wymianie instalacji, wymianie uszkodzonych elementów poszycia dachowego, wykonaniu nowych tynków, malowania". Organ II instancji wyjaśnił, że "prace polegające na remoncie, w sytuacji gdy nie ingerowano robotami w przegrody zewnętrzne ani elementy konstrukcyjne, nie wymagały pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia". Sąd ocenił, że z perspektywy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego kwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia jest przedwczesne. Niedosyt dowodowy wywołują zwłaszcza ustalenia w zakresie prac wykonanych przy dachu przedmiotowego budynku. Jak wskazano wcześniej, roboty budowlane w zakresie przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych - a taki charakter ma dach - nie są zwolnione z obowiązku zgłoszenia. Fotografie obecne w aktach niewystarczająco ukazują, w ocenie Sądu, charakter prac przy dachu i ich efekt. Niejednolite są wypowiedzi organów w zakresie dachu: PINB w protokole z kontroli zaznacza "wymianę poszycia dachu", w decyzji do dachu się nie odnosi; DWINB z kolei pisze o "wymianie uszkodzonych elementów poszycia dachowego". Rację ma skarżąca zarzucając w tym zakresie rozbieżność, ponieważ wymiana poszycia dachu wskazuje na kompleksowy, szeroki zakres prac przy tym elemencie, zaś wymiana uszkodzonych elementów poszycia przemawia za cząstkowym, fragmentarycznym charakterem prac. Niejasna, nieprecyzyjna kwalifikacja w tym zakresie będzie przekładać się na wydane rozstrzygniecie, ponieważ drobne, fragmentaryczne naprawy dachu to rzecz inna niż jego kompleksowa naprawa przez wymianę całego poszycia. Jak już wspomniano, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do kategorycznych ustaleń w tym zakresie, natomiast kwestia ma znaczenie fundamentalne wobec pisma skarżącej inicjującego postępowanie, gdzie bezpośrednio wskazuje ona na dach i jego "zwalenie do środka". Zdaniem Sądu uzupełnić należałoby również ustalenia w zakresie zachowania wymiarów otworów okiennych. Wprawdzie w protokole kontrolnym zaznacza się zachowanie wymiarów, to jednak pełna realizacja kodeksowych zasad przekonywania i zaufania, wobec zarzutu skarżącej w tym zakresie (w piśmie inicjującym postępowanie), wymagałaby wyjaśnienia stosownych parametrów, odpowiedniej dokumentacji fotograficznej, bowiem ta obecna w aktach nie jest wystarczająca, a i nie odnosi się do tego elementu decyzja. Podniesiona w skardze okoliczność realizacji wentylacji poprzez wybicie dziury w ścianie nośnej nie była przedmiotem wcześniejszych pism, ani nie jest dla Sądu weryfikowalna w świetle materiałów obecnych w aktach sprawy, i brak przeszkód, aby była skontrolowana przez organ w toku ponownego postępowania. Powtórnie analizując sprawę organ pogłębi zasób dowodowy potrzebny dla ewentualnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, zwłaszcza w zakresie stanu dachu i prac przy nim wykonanych. Wytknięte braki mogą być zdaniem Sądu uzupełnione w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przewidzianego art. 136 § 1 k.p.a, co oznacza, że Sąd uchylił decyzję DWINB. Reasumując, Sąd ocenił jako trafne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych, szczególnie w zakresie należytego wyjaśnienia stanu sprawy, co przełożyło się na zbyt pośpieszną decyzję umarzającą postępowanie. Istotne są także uchybienia w zakresie realizacji zasad zaufania i przekonywania (art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.). Świadczy to o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji organu II instancji.