II SA/Wr 501/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. I. sp. z o. o. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr SKO [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjny z hotelem robotniczym w celu legalizacji samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 20 VII 2021 r. (SKO 4122/90/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania H. sp. z o.o. we W. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 19 III 2021 r. (Nr 867/2021) odmawiającą ustalenia na rzecz H. sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjny z hotelem robotniczym, zrealizowanej na działce nr [...], AM-[...], obręb J. Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach: Wnioskiem z 4 VI 2019 r. 2019 r. skarżąca zwróciła się o wydanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjny z hotelem robotniczym załączając do wniosku m.in. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z 13 III 2019 r. (nr 457/2019) i z 20 III 2019 r. (nr 542/2019) wstrzymujące użytkowanie obiektu budowlanego i obligujące skarżącą do przedłożenia m.in. zaświadczenia o zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu z obowiązującym planem miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym analizy funkcji oraz uwarunkowań zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, odmówił ustalenia warunków zabudowy decyzją z dnia 3 VI 2020 r. (nr 2042/2020). Wyjaśnił przy tym, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka dobrego sąsiedztwa. Zabudowa sąsiednia to głownie zabudowa mieszkaniowa sielska (budynki jednorodzinne, pofolwarczne i inwentarskie) z nieliczną zabudową usługową. Na analizowanym terenie nie występuje jednak zabudowa z hotelem robotniczym. W ocenie prezydenta o ile możliwe byłoby stwierdzenie kontynuacji funkcji w zakresie usług, o tyle brak podstaw do zaakceptowania towarzyszącej jej funkcji hotelowej. SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 30 VII 2020 r. (SKO 4122/94/20) uchyliło decyzję prezydenta z dnia 3 VI 2020 r. (nr 2042/2020) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO podkreśliło, że obszar analizowany nie daje podstaw do przyjęcia twierdzenia o sprzeczności funkcji. Funkcja zamieszkania zbiorowego nie koliduje z występującą w bezpośrednim sąsiedztwie funkcją usługową i mieszkaniową. Podkreślono przy tym, że przesłanka dobrego sąsiedztwa wystąpi nie tylko w przypadku powielenia przez inwestora funkcji występującej już w sąsiedztwie ale również w przypadku, gdy wnioskowana funkcja wprawdzie nie znajduje swojego odpowiednika w istniejącej zabudowie, jednak nie koliduje z tą zabudową. Wskazano też na zasadność skorygowania przeprowadzonej analizy, bowiem niektóre zawarte w niej zapisy nie odpowiadają rzeczywistości. W konsekwencji SKO stwierdziło konieczność wydania decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 kpa celem ponownego zweryfikowania funkcji zabudowy sąsiedniej, sporządzenia przez prezydenta projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy prezydent decyzją z dnia 19 III 2021 r. (Nr 867/2021) ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. W motywach decyzji pierwszoinstancyjnej prezydent zakwestionował prawidłowość stanowiska zawartego w decyzji odwoławczej. Zaznaczono, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy zakładu produkcji odzieży na parterze (kilkanaście stanowisk z maszynami do szycia), 17. pokoi na piętrze i 15. pokoi na poddaszu. W ocenie prezydenta 32 pokoje hotelu robotniczego w połączeniu z produkcją odzieży nie stanowi kontynuacji funkcji dla istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i nielicznych usług (budynki mieszkalno-usługowe, magazynowe, biurowe oraz drukarnia). SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 20 VII 2021 r. (SKO 4122/90/21) utrzymało w mocy decyzję prezydenta z dnia 19 III 2021 r. (Nr 867/2021). SKO stwierdziło, że w okolicznościach sprawy nie wystąpił warunek kontynuacji funkcji zabudowy występującej w sąsiedztwie. Zaznaczyło, że w istocie połączenie na jednym terenie funkcji produkcyjnej z funkcją mieszkaniową rodzi urbanistyczną i funkcjonalną kolizję. W przypadku tego rodzaju połączenia funkcji w ramach planu miejscowego wystąpiłby skutek w postaci nieważności planu miejscowego. SKO zwróciło uwagę, że w terenie sąsiednim tylko trzy nieruchomości posiadają funkcję inną niż mieszkaniowa, przy czym występujący na działce nr [...] budynek zakładu poligraficznego (budynek produkcyjny) jako wyjątek od dominującej funkcji mieszkaniowej nie powinien stanowić wzorca dla nowej zabudowy. SKO podkreśliło także, że część objętego wnioskiem skarżącej budynku przeznaczona na cele produkcji wynosi 460 m2, co sugeruje, że jest to duża hala produkcyjna a nie mały zakład krawiecki. W rezultacie należało utrzymać zaskarżoną decyzje w mocy. SKO podkreśliło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy została zaakceptowana przez trzech architektów na obu etapach postępowania i znajduje uzasadnienie w uzupełnionej przez prezydenta analizie funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "upzp"), poprzez błędną wykładnię polegającą na zawężającej interpretacji pojęcia "kontynuacja funkcji", w sposób ograniczający możliwość lokalizowania nowych inwestycji tylko do będących tego samego rodzaju, co istniejąca zabudowa na terenach sąsiednich, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że inwestycja skarżącej, której odmówiono ustalenia warunków zabudowy, nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp warunku kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy inwestycja ta nie godzi w stan zastany i kontynuuje istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę o funkcji usługowej i produkcyjnej, co skutkowało wadliwym zastosowaniem przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 kpa 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588; dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że treść wskazanych regulacji nigdy nie dopuszcza stosowania wyjątków w stosunku do funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy wskazane przepisy nie zawierają jakichkolwiek kategorycznych zakazów, które mogłyby być podstawą do zaprezentowanego przez SKO stanowiska, które nie uwzględnia funkcjonalnego ujęcia zasady kontynuacji funkcji zabudowy, co skutkowało bezpodstawną odmową przez SKO ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja w zakresie produkcji zlokalizowanej w parterze budynku jest funkcjonalnie powiązana z działalnością prowadzoną w pozostałej części budynku, zaś obie funkcje nie są sprzeczne z rzeczywistą zabudową istniejącą w obszarze analizowanym i kontynuują istniejącą zabudowy w zakresie obu funkcji; 3) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że z brzmienia tego przepisu wynika, że tereny o różnym przeznaczeniu nie mogą być ze sobą łączone, podczas gdy zarówno zakres unormowany tym przepisem, jak również przepisy wykonawcze do upzp nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego, zarówno w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak również odpowiednio w decyzji o warunkach zabudowy 4) § 9 ust.3 rozporządzenia, poprzez sporządzenie części graficznej analizy (Załącznik nr 3) w sposób nie spełniający wymogów co do skali mapy albowiem analiza sporządzona została w skali 1:2000 podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami, powinna być sporządzona na mapie w skali 1:500 lub 1:1000; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny zebranych w sprawę materiałów i dowodów bez wszechstronnego i wzajemnego ich rozważenia, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń Skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji w szczególności nieuwzględnienia zabudowań na działkach sąsiednich, pomimo, iż znajdują się one w obszarze analizowanym, jak również skali prowadzonej działalności gospodarczej, co skutkowało wadliwym uznaniem, że z zebranych dowodów wynika brak kontynuacji funkcji, zarówno w zakresie zakładu krawieckiego, jak i hotelu robotniczego; 6) art. 7 kpa, poprzez zaniechanie wyważenia indywidualnego interesu skarżącej z interesem społecznym, przejawiające się w automatycznym przyznaniu prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, podczas gdy ład ten nie dozna uszczerbku bowiem budynek nie zmienił swoich parametrów i gabarytów czym nawiązuje do istniejącej zabudowy, zaś różnorodność sposobów użytkowania poszczególnych budynków zastanych w obszarze analizowanym nie potwierdza sprzeczności funkcji zabudowy; 7) art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak należytego umotywowania skarżącej zasadności przesłanek, którymi SKO kierowało się przy załatwieniu sprawy i poprzestanie wyłącznie na przywołaniu ogólnych pojęć bez ich konkretyzacji do sytuacji prawnej skarżącej, w szczególności w sytuacji podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia przez SKO w stosunku do poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko umotywowała poszczególne zarzuty. Podkreśliła przy tym zróżnicowany charakter funkcji występującej w zabudowie sąsiedniej wskazując, że obok mieszkaniowej występuje tam także funkcja usługowa, handlowa, magazynowa i produkcyjna (działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). W ocenie skarżącej nie można się zatem zgodzić z twierdzeniem, że wnioskowana funkcja budynku produkcyjnego z hotelem robotniczym koliduje z istniejącymi w sąsiedztwie uwarunkowaniami funkcjonalnymi. W skardze zaznaczono, że objęty wnioskiem budynek to nie zakład produkcyjny o charakterze przemysłowym ale zakład produkcji odzieży ze stanowiskami pracy przeznaczonymi dla 12 osób. Zdaniem skarżącej niezasadne są oceny zawarte w decyzji odwoławczej powołujące się na niedopuszczalność łączenia funkcji produkcyjnej z funkcją usług hotelu pracowniczego. Nie ma podstaw do generalnego podważania możliwości łączenia takich funkcji w ramach jednego terenu. Także w ramach planów miejscowych prawodawca dopuszcza wyznaczanie terenów o funkcji mieszanej. Skarżąca podniosła również, że kwestionowana decyzja SKO pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ocenami wyrażonymi w poprzedniej decyzji odwoławczej, mimo że w sprawie nie zmienił się stan faktyczny ani prawny. Zdaniem skarżącej diametralnej zmiany zapatrywania nie uzasadnia okoliczność podpisania projektu zaskarżonej decyzji przez uprawnionego architekta, bowiem to na organie ciąży każdorazowo obowiązek oceny wniosku przez pryzmat wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zaznaczyć, że kwestionowana decyzja SKO jest drugą decyzją wydaną w sprawie. Mocą poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia 30 VII 2020 r. (SKO 4122/94/20), SKO działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję prezydenta odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i sformułowało przy tym w sposób jednoznaczny oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśniło przy tym, że z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy występującej w sąsiedztwie wnioskowana funkcja zamieszkania zbiorowego na piętrze i poddaszu budynku produkcyjnego nie koliduje z funkcją zabudowy sąsiedniej wskazując przy tym na zasadność przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego po uprzednim sporządzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postepowania, tak więc jest prawomocna. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jakkolwiek z powołanego przepisu nie wynika expressis verbis, że wskazania zawarte w decyzji odwoławczej typu kasacyjnego mają dla organu I instancji charakter wiążący, to jednak tego rodzaju skutek jest oczywisty. Wynika to z wiążącego charakteru decyzji ostatecznej (art. 16 kpa), zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i znajduje pełne uzasadnienie w pozycji procesowej organu odwoławczego jako organu "wyższego stopnia" (art. 17 pkt 1 kpa). Sąd podkreśla, że decyzja administracyjna (w tym podejmowana na podstawie art. 138 § 2 kpa) jest władczą formą działania administracji publicznej, tworzy określony stan prawny i wiąże w takim samym stopniu strony jak i organy administracji. Co warte podkreślenia, związanie decyzją nie ogranicza się tylko do jej rozstrzygnięcia ale i do zawartego w niej uzasadnienia. Do takiej kwalifikacji rangi oddziaływania uzasadnienia faktycznego i prawnego przekonują przede wszystkim funkcje pełnione przez te składniki decyzji. Trudno, by było inaczej, zważywszy na predysponowanie decyzji administracyjnej do wiążącego ustalania konsekwencji stosowania przepisów prawa. W konsekwencji uznać należy, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko zakładające nie tylko możliwość niewykonania wskazań, o których mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, ale i ustaleń organu odwoławczego, z których wyprowadzono przedmiotowe wskazania. Po pierwsze, dlatego że wynikają one z obowiązującej decyzji administracyjnej. To zaś oznacza wymóg respektowania przez wszystkich ukształtowanego taką decyzją stanu prawnego. Po drugie zaś – nie ulega wątpliwości, że zachodzą bezpośrednie i nierozerwalne związki między wskazaniami z art. 138 § 2 zdanie 2 kpa, a pierwotnie je warunkującymi ustaleniami organu odwoławczego, stanowiącymi przecież punkt wyjścia dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Przesądza to o konieczności wykonania decyzji kasacyjnej w sposób w pełni respektujący przyjęte w niej ustalenia. Z pozycji podstawowych standardów wyznaczonych zasadą praworządności (państwa prawnego) niedopuszczalne jest, by w warunkach hierarchicznego systemu organów orzekających w sprawach administracyjnych, organ pierwszej instancji rozmyślnie nie wykonywał jednoznacznych wskazań zawartych w orzeczeniu organu wyższego stopnia. W świetle powyższego oczywiste jest, że rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w warunkach określonych w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, czy w pierwszej instancji wykonano wskazania sformułowane w poprzedniej decyzji odwoławczej. Jeśli bowiem nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne sprawy, wskazania zawarte w decyzji odwoławczej mają charakter wiążący i organ odwoławczy powinien egzekwować ich wykonanie. Oczywiście Sąd ma świadomość ograniczonego zakresu mocy wiążącej decyzji odwoławczej z art. 138 § 2 kpa. Decyzja tego rodzaju zasadniczo wiąże wyłącznie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w niej wskazanych (zob. wyrok NSA z dnia 27 II 2020 r., I OSK 2698/17, CBOSA). Jeśli jednak konieczność ustalenia dodatkowych okoliczności w sprawie stanowi rezultat przyjęcia przez organ odwoławczy oceny materialnoprawnej odmiennej od przyjętej przez organ I instancji, to nie sposób uznać, że przeprowadzona w postępowaniu odwoławczym ocena materialnoprawna nie wiąże organu I instancji. W niniejszej sprawie SKO wydając pierwotnie decyzję kasacyjną wprawdzie zaleciło korektę analizy terenu sąsiedniego, jednak zalecenie to służyło nie tyle dokonaniu ustaleń koniecznych w sprawie, ile dostosowaniu analizy do wymagań formalnych. Istotne okoliczności w sprawie były już ustalone, przynajmniej w zakresie pozwalającym ocenić sprawę pod kątem przesłanki dobrego sąsiedztwa i SKO taką ocenę w sposób jednoznaczny przeprowadziło. SKO stwierdzając wystąpienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zaleciło prezydentowi dalsze kontynuowanie postępowania wyjaśniającego także w kierunku sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzenia czynności konsultacyjnych. Poniechanie tych czynności przez prezydenta stanowiło naruszenie art. 16 kpa, a w konsekwencji także art. 77 § 1 kpa. Jak wynika z zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, SKO nie zapewniło wykonania własnej decyzji kasacyjnej z dnia 30 VII 2020 r. (SKO 4122/94/20). Zamiast tego, istotnie zmieniło pogląd w sprawie w porównaniu z oceną wyrażoną w swojej poprzedniej decyzji. W rezultacie zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję prezydenta ponownie odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, pomimo że nie przeprowadził on nakazanego postępowania wyjaśniającego w zakresie sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzenia czynności uzgadniających. SKO zmianę swojego stanowiska uzasadniało sporządzeniem kolejnej analizy zabudowy sąsiedniej, jednak rację ma skarżąca, że w wyniku tej czynności nie stwierdzono żadnych nowych okoliczności istotnych w sprawie w porównaniu z okolicznościami ustalonymi w ramach pierwotnej analizy. Rację ma również skarżąca, że tak radykalnej zmiany stanowiska nie można uzasadniać faktem podpisania projektu zaskarżonej decyzji przez uprawnionego architekta. Ciężar rozstrzygnięcia sprawy i jego kompleksowego umotywowania spoczywa bowiem każdorazowo na organie, zaś stanowisko architekta czy urbanisty podlega dowodowej ocenie na zasadzie art. 80 kpa. W rezultacie stwierdzić należy, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji SKO stanowisko w sprawie, zasadniczo odmienne od stanowiska zawartego w decyzji odwoławczej z dnia 30 VII 2020 r. (SKO 4122/94/20), podjęte w warunkach niewskazania nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby taką zmianę, koliduje z wiążącym charakterem poprzedniej decyzji odwoławczej (art. 16 i art. 110 § 1 kpa) i wyrażoną w art. 8 § 1 kpa zasadą budzenia zaufania. Niezależnie od powyższego, stwierdzić także należy, że organy obu instancji naruszyły normę prawa materialnego z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany. Jak wynika z art. 61 ust. 1, 2 i 3 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego albo wykonanie uzbrojenia terenu zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostka organizacyjna a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.); 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 VII 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Co istotne, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 upzp. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w upzp podmiotowemu prawu do zabudowy. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W okolicznościach kontrolowanej sprawy sporny charakter miała wyłącznie przesłanka "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. "Dobre sąsiedztwo" to pojęcie kluczowe w obszarze problematyki dotyczącej warunków zabudowy. Ujmuje ono w sposób syntetyczny jedną z przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Obejmuje swym zakresem wszystkie wskazane w powołanym przepisie elementy tj.: istnienie w sąsiedztwie zabudowanej działki, kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej oraz kontynuację parametrów zabudowy sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych od samego początku dominuje pogląd, że przesłankę "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko. Za reprezentatywne w tej mierze należy uznać stanowisko wskazujące, że nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok NSA z dnia 7 XII 2006 r., II OSK 1440/05, CBOSA). Zatem za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące (tak NSA w wyroku z dnia 26 VI 2012 r., II OSK 586/11, CBOSA). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień do zabudowy po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji oczywiście sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyroki NSA: z 18 VI 2008 r. II OSK 58/07; z 28 III 2018 r., II OSK 1301/16 - CBOSA). Koncepcja dobrego sąsiedztwa jest podobnie rozumiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wskazuje się w nim na potrzebę odwoływania się do cech będących wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu zaznaczając, że maksymalne granice obszaru analizowanego nie zostały przez prawodawcę określone (zob. motywy wyroku z 20 VII 2010 r., K 17/08). Sformułowany zatem przez Trybunał Konstytucyjny postulat "powielania cech dominujących" oznacza więc zasadność każdorazowego odwoływania się do parametrów zabudowy uwzgledniających "całokształt" zabudowy sąsiedniej, nie zaś konieczność pomijania czy dezawuowania parametrów tej zabudowy, która w sąsiedztwie nie dominuje. W okolicznościach sprawy jest bezdyskusyjne, że objęta analizą zabudowa sąsiednia ma zasadniczo mieszkaniowy charakter. Jest jednak również niesporne, że w sąsiedztwie występuje funkcja niemieszkaniowa, w tym produkcyjna (działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) oraz funkcja mieszana, łącząca funkcję mieszkaniową z gospodarczą lub usługową (działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) – akta prezydenta, k. 38. Trudno w takich warunkach twierdzić, że teren sąsiedni tworzy uporządkowany i jednolity funkcjonalnie układ urbanistyczny, który wykluczałby możliwość lokalizowania obiektu produkcyjno-usługowego. Nie można się przy tym zgodzić z tezą, że skoro w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, zaś przeznaczenie niemieszkaniowe ma charakter wyjątku, to nie ma podstaw do upatrywania kontynuacji funkcji w zabudowie niemieszkaniowej. Należy podkreślić, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przesłanka dobrego sąsiedztwa wystąpi już wówczas, gdy "co najmniej jedna" działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nawet więc przyjmując restrykcyjne założenie, jakoby istniejąca zabudowa usługowa czy magazynowa była niewystarczająca do akceptacji funkcji produkcyjnej na wnioskowanym terenie, to jednak istnienie w sąsiedztwie obiektu produkcyjnego w postaci drukarni (działka nr [...]) daje wzorzec niezbędny do stwierdzenia przesłanki dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji. W takich uwarunkowaniach nie można stwierdzać, że wnioskowana funkcja zakładu produkcji odzieży nie harmonizuje (koliduje) z zabudową sąsiednią. Skoro bowiem w sąsiedztwie występuje już obiekt produkcyjny, który wraz z innymi nieruchomościami o funkcji niemieszkaniowej współtworzy zróżnicowany funkcjonalnie układ urbanistyczny, to wnioskowana inwestycja tego rodzaju układu przestrzennego nie narusza. Trafnie przy tym zaznaczono w skardze, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że objęty wnioskiem skarżącej zakład produkcji odzieży jest dużym zakładem przemysłowym o znacznej skali produkcji. Jak wynika z ustaleń dokonanych przez właściwy organ nadzoru budowalnego, w budynku zakładu występuje "kilkanaście" stanowisk z maszynami do szycia, przy których w dniu kontroli pracowało 11 osób (akta prezydenta, k. 3). Nie ma również podstaw do negowania towarzyszącej wnioskowanemu zakładowi funkcji hotelu robotniczego. Obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają do przyjęcia generalnej niedopuszczalności łączenia w obrębie tego samego terenu czy budynku funkcji zakładu produkcyjnego z funkcją usługową hotelu pracowniczego. Stwierdzenie zawarte w decyzji SKO, jakoby tego rodzaju funkcja była wewnętrznie sprzeczna i nie dająca się w praktyce pogodzić, nie może opierać się na ogólnej konstatacji, że tego typu rozwiązanie prowadzi do negatywnych zjawisk społecznych, kulturowych i gospodarczych, bowiem ludzie będą prowadzić cale swoje życie w zakładzie produkcyjnym. Sąd zwraca uwagę, że funkcja usług zamieszkania zbiorowego jako towarzysząca funkcji produkcyjnej stanowi rozwiązanie mające swoje uzasadnienie funkcjonalne jak i gospodarcze zwłaszcza przy założeniu konieczności rekrutowania pracowników spośród osób nie mających w pobliżu stałego miejsca zamieszkania. Funkcja usługowa zresztą często współtowarzyszy funkcji produkcyjnej zarówno w ramach decyzji lokalizacyjnych jak i w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zlokalizowanie usług zamieszkania zbiorowego w obrębie zakładu produkcyjnego nie zwalnia natomiast inwestora od spełnienia wszystkich warunków koniecznych dla pomieszczeń zamieszkania zbiorowego (w tym w zakresie przeciwdziałania możliwym emisjom ze strony zakładu produkcyjnego). Kwestie te weryfikowane są jednak na etapie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowalne oraz przepisów z zakresu ochrony środowiska, nie zaś w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z pozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp istotne natomiast było, czy wnioskowana funkcja zakładu produkcyjnego połączonego z usługami zamieszkania zbiorowego narusza zastany układ urbanistyczny. Jak wyżej wyjaśniono zróżnicowany charakter funkcjonalny zabudowy sąsiedniej nie daje podstaw do uznania, że tego rodzaju zabudowa koliduje z zabudową sąsiednią. Zabudowa sąsiednia ma charakter zróżnicowany, tj. zabudowy mieszkaniowej, usługowej i produkcyjnej. Kwestia możliwości lokalizacji usług zamieszkania zbiorowego nawet w obrębie jednolitej zabudowy jednorodzinnej była zresztą już potwierdzana w orzecznictwie (zob. wyrok NSA 28 III 2018 r., II OSK 1301/16, CBOSA). Tym bardziej nie ma podstaw do jej kwestionowania w warunkach zabudowy funkcjonalnie zróżnicowanej. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO jak i poprzedzającą ją decyzję prezydenta na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ppsa z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie należy zatem uzupełnić postępowanie dowodowe pod kątem pozostałych przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, w szczególności w zakresie sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzenia czynności uzgodnieniowych na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej łączną kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).