II SA/Wr 501/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 maja 2025 r., nr NRŚ-OR.7534.4.2023.MSz w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę w całości. Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda), zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.4.2023.MSz), utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 13 lutego 2023 r. (nr 45/2023) odmawiające wszczęcia na wniosek J. C. i B. C. (dalej: skarżący) postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu wykupu jako działki nr: [...] i [...], gmina S., obręb S. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżący wystąpili do organu pierwszej instancji z żądaniem zwrotu nieruchomości nabytej na własność Skarbu Państwa poprzez zawarcie umowy sprzedaży z dnia 17 grudnia 1976 r. (akt notarialny Repertorium [...] numer [...]) od K. C. (akt ten dotyczył sprzedaży działek nr [...] i [...], powierzchni [...] ha, mających tworzyć wraz ze wskazaną przez wnioskodawcę działką nr [...] nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). W dniu 19 kwietnia 2022 r. wniosek o zwrot tej nieruchomości złożył w Urzędzie Miasta i Gminy S. również syn K. C. - J. C. W obydwu przypadkach Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał w dniach: 15 marca 2022 r. i 16 maja 2022 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., powołując się na art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm, dalej: u.g.n.), przesłał ww. wnioski wraz z kompletem zgromadzonych dokumentów do Starostwa Powiatowego we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r. (nr 45/2023) organ pierwszej instancji, powołując na art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 136 ust. 3 i ust. 7 u.g.n., odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał na regulację art. 136 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którą uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył stosownego wniosku. Ponadto organ wskazał, że B. C. nie był spadkobiercą K. C., w związku z tym nie przysługuje mu uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na powyższe postanowienie, Wojewoda, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. (nr NRŚ-OR.7534.4.2023.MSz), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach podjętego postanowienia organ odwoławczy stwierdził w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przy tym, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy - "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepisy art. 136 ust. 3 i 7 u.g.n. dotyczą zatem również nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży, w warunkach przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Artykuł 6 tej ostatniej ustawy dotyczy bowiem zawarcia umowy nabycia nieruchomości z inicjatywy ubiegającego się o wywłaszczenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do nabycia nieruchomości w postaci działek nr [...] i [...] doszło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w trybie art. 6 tej ustawy. Zatem odpowiednie zastosowanie znajdzie tu wyżej zacytowana regulacja art. 136 ust. 7 u.g.n. Przy tym - w związku z faktem, że w zastosowanym trybie nie doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej, a przeprowadzono skuteczne rokowania z właścicielem nieruchomości, na skutek których zawarto umowę sprzedaży z dnia 17 grudnia 1976 r. - to od dnia zawarcia tej umowy należy liczyć dwudziestoletni termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Termin ten bezskutecznie upłynął przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości przez uprawnioną osobę podaniem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Wojewoda zwrócił także uwagę, że na skuteczne złożenie wniosku o zwrot nieruchomości z dnia 19 kwietnia 2022 r. nie pozwalał również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), którą wprowadzono - z dniem 14 maja 2019 r. - regulację art. 136 ust. 7 u.g.n. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Również ten ostatni termin w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynął - uwzględniając także okres zawieszenia biegu terminów prawa administracyjnego oraz procesowych w dniach od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. (tj. maksymalnie 71 dni), na podstawie art. 15zzr i 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340 z późn. zm., dalej: ustawa COVID); w odniesieniu do zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., na podstawie przepisów "covidowych", od dnia wejścia w życie tej. ustawy zmieniającej do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości minęło bowiem łącznie ponad 35 miesięcy. Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia stwierdził także, że w sprawie niniejszej nie znajdzie zastosowania przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID. Zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień tego rodzaju terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały wprawdzie miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (od dnia 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r.), jednak zakończyły swój bieg przed dniem 16 grudnia 2020 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), którą dodano art. 15zzzzzn2 ustawy COVID. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nie mogła zostać oparta na pierwszej z przesłanek wymienionych w art. 61 a § 1 k.p.a., tj. złożeniu żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną, co mogłoby wynikać z faktu, że wnioskodawca nie jest poprzednim właścicielem nieruchomości wywłaszczonej lub jego spadkobiercą. Fakt złożenia wniosku z dnia 10 stycznia 2022 r. przez B. C., który nie jest spadkobiercą poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, tj. K. C., mógłby stanowić przyczynę odmowy wszczęcia niniejszego postępowania na podstawie 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., jednakże wniosek o zwrot nieruchomości w mniejszej sprawie złożył także spadkobierca K. C. - J. C. W skardze do tutejszego Sądu B. C. wyjaśnił, że działki rolne nr [...] i [...] nie zostały wykorzystane pod budowę drogi, lecz przekształcone na działki budowlane i następnie wystawione na sprzedaż przez obecnego właściciela terenu. Działki te, jako rolne, powinny zostać zaproponowane skarżącemu, który posiada uprawnienia rolne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 29 maja 2025 r., stwierdził, że nie narusza ono prawa. Podstawę wydania ww. postanowienia stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po upływie terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n., a tym samym należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dopuszczalna jest taka wykładnia przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a., tj. "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte", iż obejmuje ona sytuację, gdy organ ze względu na treść przepisów prawa nie ma możliwości skutecznego wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego podmiotu. W takich okolicznościach dopuszcza się możliwość wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jest to bowiem formalny wyraz tego, że organ nie może z powodów prawnych ("z innych uzasadnionych przyczyn") prowadzić postępowania na wniosek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21; 5 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2748/22; 24 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2058/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc natomiast do zasadniczej kwestii dotyczącej możliwości wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Zwrócić należy również uwagę na fakt, że w analizowanym przypadku Skarb Państwa nabył objętą wnioskiem zwrotowym nieruchomość na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Wskazana podstawa nabycia własności nieruchomości – stosownie do art. 216 ust. 1 u.g.n. – uzasadniała zgłoszenie żądania zwrotu takiej nieruchomości, albowiem w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. W przedmiotowej bowiem sprawie Skarb Państwa, na podstawie umowy sprzedaży z dnia 17 grudnia 1976 r. (akt notarialny Repertorium [...] numer [...]), nabył od K. C. działki nr [...] i [...]. Do aktu notarialnego przedłożono m.ni. ugodę wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 30 listopada 1976 r. dotyczącą nabycia ww. działek za kwotę 7 675 zł. Ponadto, w treści oświadczenia wynikającego z § 3 tego aktu strony oświadczył, że porozumienie zawarto w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że choć art. 136 ust. 7 u.g.n. wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu nieruchomości łączy z upływem wskazanego w tym przepisie terminu mającego swój początek w dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, to jednak odpowiednie - na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n. - zastosowanie tego przepisu w przypadku nabycia własności nieruchomości w drodze umowy nakazuje liczyć omawiany okres od dnia jej zawarcia. A zatem, dyspozycja art. 136 ust. 7 u.g.n. obejmuje także przypadki nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. Upływ dwudziestoletniego terminu od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) stała się ostateczna, bądź dnia zawarcia umowy, skutkować będzie wygaśnięciem uprawnienia restytucyjnego i tym samym uwolni nieruchomość od ewentualnego roszczenia o zwrot. Wskazany przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), która weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. W analizowanej sprawie, skoro do zawarcia umowy nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości doszło w dniu 17 grudnia 1976 r., termin wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do dnia 14 maja 2020 r. Biorąc dodatkowo pod uwagę przepisy skutkujące zawieszeniem biegu terminów wynikające z art. 15 zzr ustawy COVID, bieg 12 miesięcznego terminu został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. Z kolei ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) uchyliła art. 15 zzr, co skutkowało ponownym rozpoczęciem biegu terminu po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 24 maja 2020 r. W rezultacie maksymalny termin do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. upływał 7 lipca 2020 r. Tymczasem wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony dnia 10 stycznia 2022 r., zatem nie budzi wątpliwości, że został on złożony po terminie. Ponieważ słusznie wskazują organy obu instancji, iż termin ten ma charakter materialnoprawny, zawity, wprowadzający przeszkodę we wszczęciu postępowania administracyjnego, należało odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro więc wymóg złożenia wniosku w terminie nie został dochowany, a roszczenie o zwrot wygasło, to brak było podstaw do rozpatrywania przedmiotowej sprawy. Niezależnie od tego Sąd wskazuje, że powołane w skardze okoliczności dotyczące przeznaczenie działki nabytej pierwotnie przez Skarb Państwa do sprzedaży, jak również okoliczności związane z wejściem tych działek w posiadanie rodziny skarżącego nie miału jakiegokolwiek znaczenia dla sposobu rozstrzygnięciu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, co doprowadziło do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.