II SA/Wr 502/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. spraw ze skargi M. B., A. B. i A. B na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie wykonania obowiązków dotyczących zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych w budynku usługowym I. oddala skargę II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. M tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie skarżącej, łączną kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości netto 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją organ na skutek odwołania skarżących uchylił decyzję, odmawiającą uchylenia decyzji nr [...]z dnia [...]r. stwierdzającej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wykonanie przez inwestorów E. i J. W. obowiązku nałożonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwniczych na funkcję gastronomiczną, oraz umorzył postępowanie ,,organu" I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Przed wszczęciem postępowania wznowieniowego skarżący w piśmie z dnia 1 października 2009 r. do organu nadzoru budowlanego wnieśli o wznowienie postępowania i wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót przeprowadzonych przez J. W.. Decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. organ ten odmówił wznowienia postępowania, zaś organ decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając wyjaśnienie czy i na jakiej podstawie skarżący wnoszą o wznowienie oraz zbadanie dochowania przez nich terminu. W piśmie z dnia 10 marca 2010 r. skarżący bez sprecyzowania jakiego postępowania dotyczy ich wniosek, domagali się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Skarżący twierdzili, że w dotychczasowych postępowaniach bezpodstawnie odmawiano im statusu strony. Dołączyli prawomocne wyroki skazujące użytkownika lokalu gastronomicznego za zakłócanie porządku i ciszy nocnej, co stanowi w sprawie nowe okoliczności faktyczne i dowody. Postanowieniem z dnia 2 kwietna 2010 r. organ I instalacji wznowił postępowanie zakończone decyzją nr[...], a następnie decyzją z dnia 18 maja 2010 r. odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że wniosek skarżących nie nawiązywał do decyzji nr[...], zaś wszelkie okoliczności sprawy wskazują na przekroczenie przez nich terminu. Ponadto skarżący nie są stronami, gdyż ich nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, skoro rozdziela je ulica. W odwołaniu skarżący podali, że dopiero z treści decyzji z dnia 18 maja 2010 r. dowiedzieli się o istnieniu decyzji nr[...]. Dlatego nie byli w stanie wcześniej wyjaśnić, w jakiej dacie dowiedzieli się o jej wydaniu. W ocenie organu w przedstawionym stanie faktycznym nie było podstaw do wznowienia postępowania. Skarżący powołali okoliczności i dowody powołane po wydaniu decyzji dotychczasowej. Skarżący nie wiedzieli o wydaniu tej decyzji do czasu doręczenia im postanowienia o wznowieniu. Ich wniosek w zakresie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. był przedwczesny. Należało zatem odmówić wznowienia postępowania, nie zaś je wznowić. Postępowanie nadzwyczajne było od początku bezprzedmiotowe, stąd należało je umorzyć. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili, że ich wniosek złożony w czasie obowiązywania decyzji ostatecznej nie mógł być przedwczesny, o ile nawet nie wiedzieli o jej wydaniu. Skarżący w podaniu pisali nie tylko o pomieszczeniach piwniczych, ale ponadto o wykuciu otworu drzwiowego w ścianie fundamentowej, wykonaniu schodów do pomieszczeń piwniczych, wykonaniu zadaszenia nad wejściem do restauracji i wykonaniu murków oporowych. Skarżący nie wiedzą, czy roboty te zostały również zalegalizowane. W piśmie do organu nadzoru budowlanego skarżący podali jedynie numer jednego z pism tego organu, w którym organ twierdził o nieposiadaniu przez nich interesu prawnego. Twierdzeniu temu przeczy treść dołączonych wyroków sądu karnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Skarżącym przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym. Ustanowiony adwokat zarzucił naruszenie art. 139 w związku z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania pomimo braku zaskarżenia postanowienia o wznowieniu oraz naruszenie art. 148 § 2 w związku z § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przedwczesności wniosku o wznowienie. Według pełnomocnika skarżących organ pominął skutki procesowe postanowienia o wznowieniu i jedynie w sposób dorozumiany uchylił postanowienie z dnia 2 kwietnia 2010 r. Organ pozbawił skarżących już uzyskanej pozycji procesowej. Po raz kolejny powstanie problem dopuszczalności wniosku, już rozstrzygnięty na ich korzyść. W uzasadnieniu organ w ogóle pominął rozważania na tle art. 139 k.p.a. Ponowne badanie przesłanek dopuszczalności wniosku powinno być wykluczone, skoro nastąpiło wznowienie i nikt nie zaskarżył postanowienia o wznowieniu. Organ błędnie przyjmuje, jakoby art. 148 k.p.a. dotyczył kwestii terminu początkowego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przepis ten reguluje wyłącznie sposób obliczenia terminu końcowego. Brak możliwości dowiedzenia się przez pominiętą stronę o wydaniu decyzji mógłby doprowadzić do upływu terminu przedawnienia, pomimo nierozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku. Taka sytuacja urągałaby zasadom państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w sprawie administracyjnej wszczynane na wniosek ma swoją specyfikę, której procesowym wyrazem są przykładowo przepisy art. 61, art. 98 lub art. 105 § 2 k.p.a. W szczególności podkreśla się, że wówczas jedynie strona zakreśla granice sprawy w ramach przedstawionych przez siebie żądań i ich podstawy faktycznej. Przyjmując, że przedmiotem postępowania jest w taki sposób skonkretyzowana sprawa, możność jego merytorycznego zakończenia uzależniona jest od istnienia wniosku. O ile treść wniosku jest niejasna bądź złożona (art. 66 k.p.a.) obowiązkiem organu jest wezwanie strony do jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, wraz ze stosownym pouczeniem (art. 7, art. 8 lub art. 9 k.p.a.), wskazaniem terminu i sankcji procesowej (art. 64 § 2 k.p.a., art. 66 § 3 k.p.a.) lub odpowiednim zawiadomieniem (art. 66 § 1 i 2 k.p.a.). W żadnym razie organowi nie wolno wyręczać strony w doprecyzowaniu kierunku i podstawy wniosku. Podanie strony o wznowienie postępowania powinno spełniać dodatkowe wymagania formalne i odnośnie treści. Najpierw trzeba pamiętać, że podanie o wznowienie stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia skierowany przeciwko konkretnej decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 k.p.a.). Dopóki strona nie sprecyzuje, przeciwko jakiej konkretnej decyzji występuje, dopóty nie ma podania o wznowienie. Wznowienie postępowania stanowi trudną do zrozumienia instytucję procesową. W nin. sprawie brakiem tego zrozumienia wykazali się nie tylko skarżący, ale nawet organ I instancji. Z przytoczeń organu jasno wynika, że skarżący wnieśli o wznowienie postępowania posługując się kodeksową nazwą tej instytucji prawnej, a nawet powołując pewne przepisy prawne z jej zakresu, chociaż w rzeczywistości nie złożyli podania o wznowienie. Nie zaskarżyli bowiem tym podaniem konkretnej decyzji, a nawet niczego nie wiedzieli o jakiejkolwiek decyzji administracyjnej wydanej w sprawie lub w sprawach dotyczących inwestorów (właścicieli nieruchomości sąsiedniej). Okoliczność ta była dla skarżących obojętna. Wiedzieli oni jedynie, chociaż niedokładnie, że jakieś postępowania administracyjne wobec inwestorów się toczyły, ale zapewne nie zakończyły się dla inwestorów niepomyślnie, skoro nadal czynna jest uciążliwa dla skarżących restauracja. Wnieśli więc o ,,wznowienie" tych postępowań, aby tym razem odbyły się one z udziałem skarżących w charakterze stron i zakończyły dla nich pomyślnie. Pozostanie nieodgadnioną tajemnicą organu I instancji, w jaki sposób na podstawie takich pism doszedł do przeświadczenia, że skarżący złożyli podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [..]. Jeszcze większe zdumienie budziło, że organ ten po ustaleniu jak sam pisze przesłanek niedopuszczalności wniosku, jednak wznowił postępowanie zamiast po prostu odmówić tego wznowienia (art. 149 k.p.a.). Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wnioskowego bez podania strony oraz zakończenie go decyzją merytoryczną oznaczało rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oczywiście, jak wiadomo organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym nie stwierdza nieważności decyzji (art. 138 k.p.a.). Powinien natomiast, po stwierdzeniu ewidentnej bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, uchylić wydaną w nim decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (ustawa nie posługuje się tutaj wyrazem ,,organu", art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Takiej treści rozstrzygnięcie wydał organ w nin. sprawie, co przekonuje o zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, lub inaczej o braku podstaw do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a). Decyzja mająca na celu wyeliminowanie rażących uchybień procesowych organu I instancji, nie naruszała zakazu ustanowionego w art. 139 k.p.a. W odróżnieniu od postępowania zwykłego, ustawa przewiduje wydanie postanowienia zaznaczającego formalnie, że nastąpiło wszczęcie postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Byłoby jednak niezgodne z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), gdyby prawidłowość wszczęcia postępowania miała pozostawać poza zakresem postępowania odwoławczego. Ustawa nie wprowadza szczególnych wymagań treści odwołania (art. 128 k.p.a.). Z możności zaskarżenia w odwołaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 142 k.p.a.), wcale nie wynika, że brak zażalenia niesamoistnego wyklucza kontrolę takiego postanowienia przez organ odwoławczy. Postanowienie to wiąże jedynie organ, który je wydał (art. 110 w związku z art. 126 k.p.a.). Można dodać, że umorzenie postępowania pierwszej instancji zawiera w sobie uchylenie postanowienia o wszczęciu tego postępowania i dodatkowe orzekanie o tym byłoby zbędne. Nastąpiło bowiem umorzenie wszelkich czynności procesowych organu I instancji podjętych w tym postępowaniu. Jak zaznaczono, oceny mogłyby być odmienne w przypadku sformalizowania postępowania odwoławczego przez ustawodawcę. Ponadto niewątpliwie w przypadku złożenia zażalenia niesamoistnego, organ powinien w decyzji rozstrzygnąć również w jego zakresie. Gdyby dla jasności procesowej wymagać od organu w każdym przypadku wydania takiego rozstrzygnięcia (,,uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia ... w przedmiocie ...) oraz jego uzasadnienia także w nawiązaniu do art. 139 k.p.a., to wchodzącego tutaj w rachubę uchybienia procesowego organu Sąd nie uznał w nin. sprawie za istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Z kolei w nawiązaniu do ewentualnego wniosku pełnomocnika skarżących złożonego na rozprawie, aby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji, zalecając organowi dalsze stosowne uzupełnienie rozstrzygnięcia na korzyść skarżących, wymaga wskazania, że w ocenie Sądu wyrok taki byłby niezgodny z art. 145 § 1 p.p.s.a. i naruszał art. 138 k.p.a. Decyzje uchylające zaskarżoną decyzję zawierają wprawdzie rozstrzygnięcia dwuczęściowe (uchyla i orzeka bądź uchyla i umarza bądź uchyla i przekazuje), ale niepodzielne. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej nie dającej się wyodrębnić części rozstrzygnięcia, rażąco naruszałoby prawo. W nawiązaniu do fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, treści odwołania skarżących oraz skargi, należało poczynić dalsze uwagi pozostające niejako poza przedmiotem rozpoznania, jednak istotne dla obrony skarżących. Wymaga zdecydowanego podkreślenia, że organ i Sąd orzekał w zakresie postępowania wznowieniowego wszczętego przez organ I instancji postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2010 r., wydanym w pewnej zbieżności czasowej (bowiem na pewno nie treściowej) z pismami skarżących z dnia 1 października 2009 r. i 10 marca 2010 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącym w dniu 7 kwietnia 2010 r. W treści postanowienia określono, że wznowienie nastąpiło na wniosek skarżących odnoszący się do decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 29 września 2006 r. potwierdzającej wykonanie obowiązków dotyczących prowadzonych robót budowlanych w części podpiwniczonej budynku, a wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń piwniczych w budynku usługowym inwestorów. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 4 maja 2010 r. skarżący rozwinęli uzasadnienie zgłoszonej przez nich podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopiero w treści odwołania z dnia 1 czerwca 2010 r. skarżący złożyli wniosek ,,o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie", dotyczący postępowania zakończonego ostateczną decyzją legalizacyjną nr [...] z dnia 29 września 2006 r. Wnioskowi temu, zawartemu wprawdzie w podaniu o wszczęcie postępowania odwoławczego, należy nadać dalszy bieg. Wykluczone powinno być uznanie, że wniosek ten jest spóźniony wobec dowiedzenia się przez skarżących o decyzji w dniu 7 kwietnia 2010 r. Patologiczna sytuacja procesowa stworzona przez organ I instancji, w której podmiot nie został wezwany do sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku i na skutek czynności orzeczniczych tego organu był przeświadczony o procesowej skuteczności wniosku, skoro na jego podstawie wszczęto i prowadzono postępowanie wznowieniowe, do czego obiektywnie nie było podstawy, nie może być wykorzystana w przyszłości do rozstrzygnięć niekorzystnych dla tego podmiotu. Uzasadniony byłby pogląd prawny, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu, nie mógł rozpocząć biegu terminu do złożenia wniosku o to wznowienie. Dopiero z treści decyzji I instancji skarżący dowiedzieli się o zastrzeżeniach dotyczących niedochowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Wówczas złożyli wniosek o wznowienie, którego do tej pory w aktach brakowało. Jest oczywiste, że organy obu instancji nie orzekały i nie mogły orzec w kwestii wniosku o wznowienie zawartego w treści odwołania. Jest to sprawa odrębna i jak zaznaczono na wstępie tego fragmentu rozważań, pozostająca poza możliwościami orzekania również przez Sąd. Sąd nie podziela przy tym wywodu prawnego pełnomocnika skarżących, wymierzonego raczej w ustanowione przedawnienie (art. 146 § 1 k.p.a. lub przepisy szczególne) skutkujące niemożnością uchylenia decyzji, niż zawierającego trafny postulat wykładni art. 148 k.p.a. Upływ terminu przedawnienia może wszak nastąpić z uwagi na niewiedzę lub brak zawinienia strony, co nie ma wpływu na dopuszczalność stwierdzenia przedawnienia i powstanie związanych z nim skutków. Z brzmienia art. 151 § 2 k.p.a. wprost wynika, że przedawnienie nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania. Jego wszczęcie wymaga jednak dochowania terminu, co stanowi zagadnienie osobne. Pewnych uwag wymaga wywód prawny organu. Na wstępie organ stwierdza, że w fazie wstępniej nie podlega ocenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Przy końcu jednak zauważa organ, że okoliczności i dowody przytoczone przez skarżących nie stanowią podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro powstały po wydaniu decyzji dotychczasowej. Uwagę zawarł organ w ramach rozważań dotyczących odmowy wznowienia postępowania, co mogło być mylące. Trudności w ocenach stworzył sam ustawodawca, wymieniając liczne podstawy wznowienia o zróżnicowanych skutkach procesowych, zaś w art. 151 k.p.a. przewidział jednolite decyzje kończące postępowanie wznowieniowe, w nawiązaniu do okoliczności stwierdzenia istnienia albo braku ,,podstaw", ponadto zaś nie doprecyzował przesłanek odmowy wznowienia. Gdy zatem strona powoła kilka podstaw, z których część rozpatrywana samodzielnie uzasadniałaby odmowę wznowienia, a pozostała wznowienie, to czy organ ma orzec jednocześnie o odmowie wznowienia i wznowieniu z określonej części podstaw. Uwagi te, nawiązujące częściowo do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie miały jednak znaczenia przy badaniu legalności tej decyzji. Z całokształtu rozważań Sądu wynika, że skarga okazała się bezzasadna, co uzasadniało jej oddalenie (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należało orzec o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego dla skarżących (art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1c, § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. Dz. U. Nr 163, poz. 1648 ze zm.). PM 28.02.2011 r.