II SA/Wr 504/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Sędzia NSA - Jerzy Krupiński Asesor sądowy - Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy - Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i A. S. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami 1) uchyla zaskarżoną czynność i czynność ją poprzedzającą z dnia [...], nr [...], 2) nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej czynności, 3) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących H. S. i A. S. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu przez H. i A. S. była czynność z zakresu administracji publicznej, podjęta przez Prezydenta Miasta [...] pismem z dnia [...], nr [...], polegająca na odmowie zwrotu na rzecz skarżących niewykorzystanej w roku 2001 części opłaty za korzystanie z zezwoleń: na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % alkoholu oraz piwa, napojów powyżej 4,5% do 18 % zawartości alkoholu oraz napojów powyżej 18% zawartości alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży. Skarżący wystąpili o zwrot tej opłaty pismem z dnia 30 maja 2001 r., wskazując, iż z dniem 30 kwietnia 2001 r. zaprzestali prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu przy ul. [...] w K., polegającej na sprzedaży alkoholu na podstawie zezwoleń z dnia 13 czerwca 1997 r., wydanych na okres od 28 czerwca 1997 r. do 27 czerwca 2002 r., które wygasły wobec likwidacji punktu sprzedaży. Opłata za te zezwolenia uiszczona została w dniu 31 stycznia 2001 r. za okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. w wysokości 5.820 zł, stąd kwota dotycząca okresu od 1 maja 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. wynosząca 3.880 zł powinna podlegać zwrotowi. Pismem z dnia [...] odmówiono skarżącym zwrotu wnioskowanej opłaty, podając, że kwestia zwrotu lub odmowy zwrotu opłaty nie jest przedmiotem decyzji administracyjnej, a ponadto wskazując, iż ustawodawca w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) nie przewidział zwrotu należności za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ, wezwany 18 stycznia 2002 r. o usunięcie naruszenia prawa, w piśmie z dnia [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W skardze zarzucono naruszenie art. 111 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podnosząc iż wygaśnięcie zezwolenia w okresie ich obowiązywania, na skutek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, wiązać się powinno ze zwrotem części należności wniesionej za przedmiotowe zezwolenia za okres od momentu wygaśnięcia do końca 2001 r. Organ wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, że przepis art. 111 ust. 5 ustawy stosuje się do stanu faktycznego innego niż objęty skargą tj. do opłat za pierwszy i ostatni rok okresu ważności zezwolenia wskazanego w tym zezwoleniu, a ponadto brak jest podstaw prawnych do zmniejszenia opłaty za korzystanie z zezwolenia wobec wygaśnięcia zezwolenia w następstwie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i likwidacji punktu sprzedaży przez osobę, której zezwolenia udzielono. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na zasadzie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zasady, że prawo nie działa wstecz wynika jednak konieczność zbadania dopuszczalności skargi w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wniesienia, czyli przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przedmiotem skargi mogą być (poza decyzjami i postanowieniami) również akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, przy czym w stosunku do regulacji obowiązującej w dniu wniesienia skargi, zawartej w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zakres przedmiotowy nie uległ zmianie i zarówno w obecnym jak i poprzednim stanie prawnym kognicja sądów administracyjnych obejmowała czynności z zakresu administracji publicznej organów publicznej, jak i innych organów lub instytucji państwowych (art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Ponadto zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy należy na wstępie zaznaczyć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, aprobowany również w doktrynie, że ani przepisy tej ustawy ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Będzie ono polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA 1060/97 oraz glosa R. Sawuły - Prawo gospodarcze z 1998 r., nr 7 poz. 37). Czynność taka - jak wskazano na wstępie - podlega kognicji sądu administracyjnego, a warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie przed jej wniesieniem trybu wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 34 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), co w niniejszej sprawie miało miejsce. W związku z powyższym należy zaznaczyć, że uregulowanie w zakresie wysokości opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawarte zostało w przepisie art. 111 ustawy, dodanym przez art. 1 pkt 10 ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 127, poz. 593), który to przepis w pierwotnym brzmieniu stanowił, że w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy gminy pobierają opłatę za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18. Zgodnie z ust. 2 analizowanego przepisu art. 111 ustawy pobiera się corocznie opłatę, o której mowa w ust. 1, a jej wysokość zależy od rodzaju napojów objętych zezwoleniem, natomiast z ust. 4 wynikał obowiązek wnoszenia opłaty do kasy gminy w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w terminie do dnia 31 stycznia danego roku, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim. Począwszy od 10 października 1997 r. przepis ten został znowelizowany na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 732), w wyniku której m. in. zmieniono redakcję ust. 1 przez zastąpienie zwrotu "opłatę za zezwolenia" zwrotem "opłatę za korzystanie z zezwoleń" oraz dodano przepis ust. 5, stanowiący, że w roku nabycia lub utraty ważności zezwolenia opłatę, o której mowa w ust. 1, uiszcza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata wnoszona jest przed wydaniem zezwolenia. W świetle powyższych zmian uzasadnionym jest stwierdzenie, że poprzednie brzmienie przepisu art. 111 ustawy, wiążące opłatę z faktem wydania zezwolenia, wskazywało na obowiązek wniesienia opłaty za cały rok, niezależnie od tego, czy zezwolenie na sprzedaż alkoholu obejmowało swoją ważnością cały rok. Znowelizowany przepis art. 111 ust. 1 od 1 października 1997 r. stanowi wprost, że opłatę pobiera się za korzystanie z zezwoleń. W wyniku noweli ustawodawca wprowadził zasadę proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia. Rozstrzyga o tym zapis zawarty w ust. 5 analizowanego przepisu, dotyczący ustalania w sposób proporcjonalny opłaty w latach granicznych tj. w roku nabycia oraz utraty ważności zezwolenia. Wskazanie w art. 111 ust. 5 ustawy jedynie lat granicznych uzasadnić można tym, że są one jedynymi datami dającymi się określić w terminie wniesienia opłaty. Z tego względu, a także z uwagi na całość przyjętych w ustawie rozwiązań, uregulowanie zawarte w omawianym przepisie nie przesądza wcale o tym, że zasada proporcjonalności odnosi się wyłącznie do tych lat. Z zapisu, że opłatę pobiera się za korzystanie z zezwoleń należy wnioskować a contrario, iż w przypadku, gdy podmiot gospodarczy na przestrzeni roku objętego zezwoleniem utraci, w myśl obowiązujących przepisów - i to niezależnie od przyczyny – możliwość korzystania z zezwolenia i stwierdzone zostanie wygaśnięcie zezwoleń, wygasa też obowiązek uiszczania opłaty za okres, w którym z zezwolenia nie korzystał. Zatem w sytuacji, gdy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych utraci w danym roku kalendarzowym ważność z jakiejkolwiek przyczyny, a podmiot gospodarczy uiści opłatę za cały rok w przewidzianym przepisami terminie do dnia 31 stycznia danego roku, gmina jest zobowiązana zwrócić opłatę za niewykorzystany okres zezwolenia. Pogląd taki wyrażono również w doktrynie, wskazując dodatkowo jako argument fakt powiązania przez ustawodawcę wysokości opłaty z wielkością sprzedaży (por. Iwona Skrzydło - Niżnik, Grażyna Zalas "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz. Doktryna. Orzecznictwo", wyd. Zakamycze, 2002, str. 205 - 206). Pogląd ten w ocenie Sądu zasługuje na pełną aprobatę. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że skarżący uiścili w dniu 31 stycznia 2001 r. opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż wszystkich trzech rodzajów napojów alkoholowych, objętymi trzema zezwoleniami wydanymi w dniu 13 czerwca 1997 r., przy czym zezwolenia te obejmowały cały rok 2001, w związku z czym opłata dotyczyła całego roku 2001. Skarżący korzystali natomiast z tych zezwoleń jedynie do 30 kwietnia 2001 r. tj. do daty likwidacji punktu sprzedaży oraz wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisów dotyczących działalności gospodarczej prowadzonej przez każde ze skarżących decyzjami Wójta Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2001 r. Z tego względu w świetle obowiązujących przepisów prawnych skarżący obowiązani byli ponieść opłatę w wysokości proporcjonalnej do okresu korzystania z zezwoleń, a zatem skarżącym powinien przysługiwać zwrot wniesionej opłaty w wysokości odpowiadającej okresowi, w którym z zezwoleń nie korzystali. Wobec powyższego, przyjmując, iż zaskarżona czynność narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).