II SA/Wr 504/08

W IMIENIU RZEZCYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II dniu 23 stycznia 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 9 lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 14 maja 2008r. Nr [...] Prezydent Miasta J. G. odmówił I. i M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na terenie części działki nr [...], obręb [...], [...], przy ul. S. w J. G. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie ze wskazówkami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zawartymi w decyzji z dnia 8 stycznia 2008r. ( Nr [...]) uchylającej wcześniejszą decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy kolejnym badaniu wniosku, organ zadecydował o sporządzeniu całkowicie nowej analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku ponowionych czynności dokonany wynik analizy organ uzasadnił następująco: Granice obszaru analizowanego wyznaczono i oznaczono na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, w odległości czterokrotnej szerokości frontu terenu wskazanego ostatecznie we wniosku (modyfikowanym wielokrotnie) w oparciu o koncepcję rozwiązania zagospodarowania terenu i rozwiązania architektonicznego z 22 kwietnia 2007r. oraz pisma stron z dnia 20 lutego 2008r., określającego teren podlegający przyszłemu zainwestowaniu o powierzchni 250-300 m². W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, zdaniem organu nie występuje zabudowa, która mogłaby być przykładem zabudowy o cechach architektonicznych mogących stanowić wzorzec i podstawę do ustalenia cech projektowanego budynku. W obszarze analizowanym m.in. znalazły się budynki o charakterze tymczasowym (kiosk drewniany, parterowy – handel kwiatami i artykułami związanymi z obsługą cmentarza oraz kiosk parterowy wykonany z blach warstwowych – handel kwiatami i artykułami związanymi z obsługą cmentarza, istniejący po przeciwnej stronie ulicy Sudeckiej na terenie przy parkingu obsługującym cmentarz, w pasie drogowym, stanowiący własność wnioskodawców. Planowany budynek nie odpowiada cechami ani budynkom tymczasowym obecnym w obszarze analizowanym pod względem cech zewnętrznych i gabarytów, jak i innym budynkom, które znalazły się poza obszarem analizowanym, ale pozostają w ścisłej relacji przestrzennej do terenu objętego wnioskiem pod względem kontaktu wzrokowego. Są to obiekt klubu sportowego Spartakus - III i IV kondygnacje ( przylega do parku, tj. działki nr [...] po tej samej stronie ulicy S.) oraz obiekt hotelu [...] – V kondygnacji (po przeciwnej stronie ulicy S.). Są to budynki zaprojektowane indywidualnie, o funkcji usługowej ale nie handlowej. Ich cechy i gabaryty zostały ustalone w obowiązującym w czasie ich powstawania miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego J. G. W obszarze analizowanym i w terenie przyległym do niego występuje jedynie nawiązanie do funkcji usługowej występującej w obszarze analizowanym i tylko pod tym względem można mówić o spełnieniu jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z § 4 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U. Nr 164, poz. 1588), nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w oparciu o istniejący stan w terenie. Zachodzi natomiast przypadek, kiedy możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy jedynie w oparciu o przepisy szczególne (art. 43 ustawy o drogach publicznych) z możliwością, którą stwarza ten przepis w zakresie uzgodnienia z właściwym miejscowo zarządem dróg publicznych. W oparciu o wydaną w toku postępowania przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J.G. opinię, organ stwierdził "wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,00, od krawędzi jezdni ulicy S.". Na podstawie § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni planowanej przez inwestorów zabudowy o wielkości od 0.33 do 0,40, natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy obliczony dla obszaru analizowanego wynosi 0,09. Obliczony wskaźnik jest wielokrotnie większy od średniego w obszarze analizowanym, co nie odpowiada wymogom § 5 rozporządzenia. Organ dodał przy tym i wyjaśnił, że nie występuje podstawa do zastosowania przepisu ust. 2 § 5 rozporządzenia i wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy. W obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej są tymczasowe kioski, które nie mogą stanowić podstawy do ustalenia cech planowanej inwestycji, zarówno pod względem zagospodarowania terenu jak i cech architektonicznych obiektu, a w sąsiedztwie obszaru analizowanego występują obiekty o cechach innych niż projektowane na wskazanym we wniosku terenie, a w szczególności o diametralnie innej powierzchni zabudowy w odniesieniu do terenów związanych z funkcjonowaniem tych budynków; budynki hotelu i klubu sportowego są wysokie ( od IV do V kondygnacji), budynki te mają bardzo szerokie elewacje, niski wskaźnik, zabudowy w relacji do dużego terenu, z którym są związane (korty tenisowe, teren rekreacji i parkingów przy hotelu). W świetle powyższej analizy organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia wskaźnika zabudowy innego niż średni z obszaru analizowanego, zgodnie z propozycją zawartą we wniosku. Organ poczynił również ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji nowego obiektu, w stosunku do obiektów występujących zarówno w obszarze analizowanym jak i w najbliższym jego otoczeniu. Wynik analizy dowodzi, że wskazane parametry planowanego obiektu w stosunku do istniejących obiektów są zdecydowanie odmienne, niż dopuszcza to przepis § 6 i § 7 wymienionego wyżej rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i M. K. Odwołujący zarzucają organowi I instancji w szczególności następujące nieprawidłowości: 1) brak ujęcia w analizie nowowybudowanej stacji paliw, dla której zabudowa pawilonowa spełnia wszystkie warunki, a która pozostaje w obszarze dokonanej analizy, 2) brak ujęcia w analizie nowowybudowanego (inwestycja kończona) budynku użytkowego przy kempingu – róg ul. S. i ul. C., 3) brak ujęcia w analizie zabudowy pawilonowej basenu, obiektu kawiarni i restauracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na skutek rozpoznania odwołania decyzją z dnia 9 lipca 2008r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że z materiałów tej sprawy wynika, że w odniesieniu do co najmniej kilku wymogów objętych przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wynik przeprowadzonej analizy nie uzasadnia wydania inwestorom wnioskowanych przez nich warunków zabudowy. Oceniając wnioski tej analizy nie można zgodzić się jedynie ze stanowiskiem organu I instancji, sugerującym to, że planowany przez inwestorów pawilon nie będzie stanowić kontynuacji dla dotychczasowej funkcji tego obszaru. W ramach przeprowadzonej analizy, jak też przy ustosunkowaniu się do złożonego w sprawie odwołania organ I instancji przyznał, że w granicach tego terenu znajdują się także obiekty służące celom handlowym, bądź trwale osadzone w gruncie, bądź też tymczasowe. Dlatego nie sposób jest uznać, że wynikający z wniosku zamiar inwestycyjny kolidować będzie z funkcją, chociaż nie jedyną, jaką spełniają niektóre obiekty, które w granicach tego obszaru już są usytuowane. Natomiast organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, opartym na treści przeprowadzonej analizy, uzasadniającym niemożność wydania stronom wnioskowanych warunków, z uwagi na niespełnienie wymogów, stawianych przepisami § 5-8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z treści tej analizy organ II instancji wywiódł, że nawet przy uwzględnieniu wzmiankowanych w odwołaniu obiektów, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni części działki nr 290/6, wyszczególnionej w zmienionym przez inwestorów wniosku, znacznie odbiega od ustalonego, jako średni, dla analizowanego obszaru. Takie istotne odstępstwa ujawnia także wynik analizy, w odniesieniu do innych wymagań, ustanowionych w dalszych przepisach tego rozporządzenia. Dla przykładu, organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej dla analizowanego obszaru obliczona została w wielkości 58 m i odbiega ona, nawet przy dopuszczalnej prawnie tolerancji 20% od zaproponowanej przez inwestorów dla planowanego przez nich pawilonu. Z materiałów tej sprawy wynika ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, że przeprowadzona analiza wypada dla stron negatywnie zarówno w odniesieniu do wskaźników, związanych z określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu. Kolegium przy tym wskazało, że nawet w przypadku, gdyby wynik analizy był niekorzystny dla stron jedynie w odniesieniu do jednego z przywołanych uprzednio wymogów, tworzyłoby to przeszkodę do wydania im wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, że skoro wynik analizy wypada tak niekorzystnie, od ustalonych w niej wskaźników, to nie można odstąpić i wydać stronom warunki zabudowy z pominięciem wskaźników opartych na przepisach § 5 ust. 2, § 6 ust.2, i § 7 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia. Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja jest kompletna i zawiera szczegółowe uzasadnienie, w ramach którego organ I instancji przytoczył wszystkie motywy, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W dniu 20 sierpnia 2008 r. I. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że na wyraźną sugestię Wydziału Urbanistyki i Architektury jakoby planowany obiekt jest za mały dla działki o tak znacznej powierzchni, jak przedmiotowa działka [...], której dotyczył wniosek, podwoili powierzchnię planowaną dla wniosku, ustalając ją na 100 m². W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji skarżący określili planowany teren działki pod przyszłą zabudowę na około 300 m². Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana została przez organ I instancji w odniesieniu do wielkości nowej nieistniejącej jeszcze działki i ustaliła wskaźnik zabudowy na poziomie wielokrotnie przekraczającym istniejący w sąsiedztwie. Podstawowym zarzutem skargi jest pominięcie w analizie czterech sąsiadujących działek, tj. trwałej zabudowy kwiaciarni [...]. przy ul. S., trwałej zabudowy budynku piętrowego przy ul. C. na terenie kempingu, trwałej zabudowy stacji paliw przy ul. S. róg C., trwałej zabudowy pawilonu restauracji Parkowa. Wymienione obiekty wedle skarżących posiadają jednoznaczną z wnioskowaną funkcję handlowo – usługową i znajdują się na terenie objętym analizą. Pominięcie w analizie tak znaczących dla wniosku skarżących obiektów i działek jest wyraźnym naruszeniem interesu prawnego skarżących. Organ I instancji wskazane przez skarżących działki z w/w obiektami nie przyjął do analizy, przyjął zaś teren hotelu [...] oraz hali sportowej [...], spoza terenu analizy, przez co działał wybiórczo. Uznanie istnienia czterech wymienionych obiektów świadczy, w ocenie skarżących, o istnieniu na wnioskowanym terenie zabudowy mieszanej. Tym samym według skarżących SKO w J. G. opierając się na takiej analizie i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, rażąco naruszyło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W odpowiedzi na skargę SKO w J. G. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Ponadto dodało, że definicja pojęcia "obszaru analizowanego" zawarta jest w przepisie § 2 pkt 4 wyżej wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym jest to "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia nakazuje natomiast wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dokonana przez organ I instancji analiza obejmowała teren wyznaczony w odległości czterokrotnej szerokości frontu terenu, stanowiącego część działki nr 290/6, który w zamiarze skarżących miał być objęty planowaną zabudową. W granicach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa mogąca być przykładem zabudowy o cechach architektonicznych, stanowiących wzorzec i podstawę dla ustalenia cech projektowanej zabudowy. Oceną objęto także obiekty pozostające poza obszarem analizowanym, niemniej jednak pozostające "w ścisłej relacji przestrzennej do terenu objętego wnioskiem pod względem kontaktu wzrokowego", tj. budynki hotelu [...] i hali sportowej [...]. Także przy ich uwzględnieniu wynik analizy był niekorzystny dla skarżących, albowiem obiekty te charakteryzują się cechami odbiegającymi od cech obiektu wnioskowanego. W odpowiedzi na skargę wskazano także, iż w materiałach sprawy brak jest dowodu, aby w granicach obszaru analizowanego, jak i obejmującego obiekty pozostające "w kontakcie wzrokowym" z tym obszarem, znajdowały się obiekty opisane w skardze. Nie można jednak wykluczyć tego, że wskazany w skardze obiekt kwiaciarni jest opisanym w analizie parterowym budynkiem, przeznaczonym do handlu kwiatami. Z informacji posiadanych przez SKO w J. G. wynika, że stacja paliw, budynek przy ul. C. oraz pawilon restauracji Parkowa są usytuowane w znacznym oddaleniu od miejsca proponowanej inwestycji i nie zawierają się w granicach obszaru analizowanego. Podkreślenia wymaga fakt, że granice takiego obszaru nie mogą być dowolnie rozszerzane, pod kątem planów inwestycyjnych inwestorów, lecz ściśle podporządkowane wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując badania sprawy, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Dodać przy tym należy, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracyjne okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem prawa materialnego jak również prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie – jak wykazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie tej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych ( pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Powołany przepis uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), a więc chodzi tu o fatyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. A zatem, warunkiem koniecznym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki oraz dostęp tej działki do tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia, w znaczeniu przepisów u.p.z.p., to nieruchomość lub jej część położona w niezbyt odległej okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W tym miejscu wskazać należy, że do porównania dokonując analizy można przyjąć obiekt budowlany w stanie surowym zamkniętym. Określenie cech i parametrów, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu lokalizacyjnego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, planowanej na części działki nr [...], obręb [...], [...] nastąpiła w decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia 14 maja 2008r. Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 9 lipca 2008r. (nr [...]). Integralną część tej decyzji stanowią załączniki w postaci wyniku analizy funkcji oraz cech zagospodarowania – część tekstowa (k. 95 i, j, k) i część graficzna (k. 95 l). Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, integralną część decyzji o warunkach zabudowy stanowią : 1) załącznik graficzny do decyzji, 2) załącznik wyniku analizy - część tekstowa, 3) załącznik wyniku analizy – część graficzna. Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy należy sporządzić na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej w skali 1 : 500 lub 1 : 1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( § 9 ust.3). W świetle przytoczonych regulacji prawnych dotyczących niezbędnych elementów, jakie winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, Sąd dokonał w tym zakresie oceny decyzji organu I instancji, w wyniku czego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta J. G. nie jest kompletna, bowiem nie zawiera części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, na której winien być zaznaczony teren objęty wnioskiem stron skarżących. W załączonej zaś do decyzji części graficznej analizy (nazwanej jako załącznik graficzny do wyniku analizy) brak jest zakreślenia granic obszaru analizowanego, co jest podstawowym wymogiem wynikającym z przepisu § 9 ust. 3 i 4 w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Załącznik graficzny analizy stanowi jedynie wycinek mapy z zaznaczonym na niej terenem pod zainwestowanie (część działki nr [...]), zaznaczonym pawilonem o nietrwałej konstrukcji (kiosk parterowy po przeciwnej stronie ul. S.), wskazaniem parkingu hotelu [...], ogólnym wskazaniem położenia parku miejskiego i cmentarza oraz zawiera naniesione informacje o wyliczonych wskaźnikach. Tak opisana mapa bez zakreślenia obszaru analizowanego (nazwana załącznikiem graficznym wyniku analizy) nie odzwierciedla dokładnie tego co zostało zapisane w jej części tekstowej, inaczej mówiąc jest niesprawdzalna. W samej zaś części tekstowej analizy brak jest dokładnego przedstawienia w jaki sposób obliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, w szczególności brak jest wskazania jakie konkretnie działki (z podaniem ich numerów ewidencyjnych i powierzchni) przyjęto do obliczenia tych wskaźników. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawiera wszystkich wymaganych prawem jej składników w postaci stosownych załączników jak również nie zawiera prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego w postaci obszaru analizowanego. Dlatego twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, iż cyt. " wydana w tej sprawie decyzja jest kompletna" nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślić też wypada, że przesłane do kontroli Sądu akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. prowadzone są niestarannie, co powoduje, że ich wartość dowodowa budzi wątpliwości. Przedłożone Sądowi akta wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, ułożone chronologicznie, złączone w sposób trwały i prawidłowo ponumerowane. Przedłożone akta administracyjne I instancji nie są przede wszystkim złączone w sposób trwały, składają się z kilku "plików" luźnych kartek spiętych spinaczami, tylko część z nich stanowi jedną teczkę (nieprawidłowo ponumerowaną). W pliku dokumentów przesłanych do Sądu, część akt w ogóle nie jest ponumerowana, pozostała część choć została ponumerowana od nr 1 do nr 99 to zawiera numerację nieprawidłowo naniesioną, gdyż na części kart brak jest kolejnych numerów porządkowych a następnie na kolejnych już kartach znajdują się dalsze numery porządkowe. Dodatkowo, kolejny plik dokumentów składających się z kilkunastu stron (z nadanym jednym numerem – 49) został prawdopodobnie wyłączony z akt ponumerowanych i stanowi luźny element tych akt. W tym pliku (o numerze 49) znajduje się m. in. mapa zasadnicza w skali 1 :500 z zakreślonym obszarem analizowanym. Kolejność tego numeru sugeruje, że obszar analizowany określono i sporządzono jego analizę pomiędzy datą 20.03.2006 r.(k. 48) a datą 04.04.2006 (k. 51), zaś z załączonej mapy (w pliku pod nr k. 49) wynika, że analizę sporządzono w dniu 24.04.2008r. Wszystkie te wskazane uchybienia powodują, że Sąd nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracyjny. Na uwagę zasługuje także fakt, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia 14 maja 2008r. skarżący zgłosili istotne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organ w dokonanej analizie takich obiektów istniejących w obszarze analizowanym, jak : 1) nowowybudowanej stacji paliw z zabudową pawilonową, 2) nowowybudowanego budynku użytkowego przy kempingu – róg ul. Sudeckiej i Chełmońskiego, 3) pawilonu basenu, obiektu kawiarni i restauracji. Organ I instancji w piśmie z dnia 6 czerwca 2008r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnił, że "wspomniane przez odwołujących się obiekty takie jak stacja paliw przy ul S. róg C., nowowybudowany obiekt na terenie kempingu przy ul. C. róg ul. S. czy zabudowa pawilonowa basenu , obiekt kawiarni i restauracji przy ul. S. nie odpowiadają projektowanemu obiektowi pod względem funkcji oraz cech zewnętrznych i gabarytów tak, więc nie mogłyby wpłynąć pozytywnie na wynik analizy." Natomiast organ odwoławczy zamiast należycie wyjaśnić i ustosunkować się do zgłoszonych przez wnioskodawców zarzutów, pominął milczeniem tą kwestię. Dopiero w odpowiedzi na skargę, a więc w piśmie procesowym organ odwoławczy odniósł się do nich, wyjaśniając zresztą odmiennie niż uczynił to organ I instancji w piśmie z dnia 6 czerwca 2008r., że cyt.: "Z informacji posiadanych przez Kolegium wynika, że wzmiankowane w skardze stacja paliw, budynek piętrowy przy ul. C. jak i zabudowa pawilonu restauracji parkowa przy basenie kąpielowym, są usytuowane w znacznym oddaleniu od miejsca proponowanej inwestycji i nie zawierają się w granicach obszaru analizowanego." Ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów dopiero na etapie odpowiedzi na skargę wniesioną na powyższą decyzję stanowi uchybienie organu nie dające się usunąć. Gdyby nawet przyjąć, iż takie stwierdzenie znalazłoby się w treści decyzji, to i tak brak jest dowodu na to, gdzie konkretnie położone są te obiekty. Samo twierdzenie organu bez wskazania usytuowania spornych obiektów powoduje brak możliwości dokonania przez Sąd weryfikacji powyższego twierdzenia. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy obiekty wymienione w odwołaniu a następnie powtórzone w skardze faktycznie znajdują się w obszarze analizowanym, gdyż pomiędzy organami obu instancji występuje rozbieżność w tym zakresie, a następnie obowiązany jest powtórnie dokonać ponownej analizy występowania wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 p.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić należycie postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem uwag Sądu dotyczących uchybień procesowych, a także obowiązany jest sporządzić załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z zaznaczeniem na nim linii rozgraniczających teren inwestycji, a także załącznik graficzny do analizy z zaznaczeniem na nim obszaru analizowanego. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz.U. Nr 164, poz.1588) – zgodnie z art. 145 § 1 lit a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.