II SA/Wr 504/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. ze skargi B. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 1 lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy: D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. po rozpoznaniu odwołania B. D. z dnia 20 kwietnia 2011 r. od pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 6 kwietnia 2011 r. nr [...] postanowieniem z dnia 1 lipca 2011 r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia podał, że zawiadomieniem z dnia 15 października 2011 r. (nr [...]) Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. poinformował B. D. o dokonanych w ewidencji gruntów i budynków zmianach polegających na zmianie nr jednostki rejestrowej, nr działki, identyfikatora budynku a także zmianie powierzchni zabudowy. Od powyższego zawiadomienia B. D. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że powierzchnia jego działki stanowi 305 m2, a nie jak wynika z wypisu z rejestru gruntów 294 m2. Podniósł również, że nowopostawiona altanka posiada 22,4 m2 pow. zabudowy, zaś pow. użytkowej 16,92 m2. Zarząd Geodezji. Kartografii i Katastru Miejskiego we W. odpowiadając na powyższe pismo ("odwołanie") wyjaśnił skarżącemu pismem z dnia 1 lutego 2011 r.(nr [...]), że wymienione zawiadomienie z dnia 15 października 2010 r. dotyczyło wyłącznie zmiany pow. zabudowy budynku o funkcji użytkowej "inne budynki niemieszkalne" z pow. 22 m2 na pow. 23 m2. Zmiana ta wynikała z nowego pomiaru budynku, dokonanego przez uprawnionego geodetę w ramach pracy geodezyjnej oznaczonej nr [...]. Zawiadomienie o zmianach w ewidencji gruntów i budynków ( z dnia 15.10.2010 r.) nie dotyczyło zmian w rejestrze gruntów powierzchni działki nr [...], a jedynie danych zawartych w kartotece budynku. Podniesiona przez B. D. kwestia powierzchni działki nr [...], AM-7, Obr. [...] wynosząca 0,0294 ha wynika, jak wskazał organ, z zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków i jest zgodna z pow. wpisaną w księdze wieczystej dla tej nieruchomości. Organ wyjaśnił przy tym, że ww. działka została ujawniona w księdze wieczystej z 1999 r. i dane jej dotyczące dotychczas nie uległy zmianie. Od powyższego pisma B. D. ponownie wniósł pismo zatytułowane "odwołanie" ( z dnia 14 lutego 2011 r.), w którym utrzymuje w dalszym ciągu, że pow. jego działki wynosi 305 m2 a nie 294 m2. Kolejnym pismem z dnia 4 marca 2011 r. (nr [...]) organ wyjaśnił, że zmiana pow. działki przy ul. Z. [...] nastąpiła w 1970 r. podczas prac geodezyjnych polegających na odnowieniu operatu ewidencji gruntów i budynków. Wówczas to nieruchomość przy ul. Z. [...] z parceli nr [...] o pow. 0,0305 m2 została oznaczona jako działka nr [...] AM 7 o pow. 0,0294 m2. Pole pow. działki obliczone zostało na podstawie współrzędnych punktów granicznych określonych na podstawie nowego pomiaru. Ponadto w 1974 r. miało miejsce wznowienie granic przedmiotowej nieruchomości, z czego sporządzony został protokół graniczny, który został podpisany przez B. D.. Organ pouczył, że w razie wątpliwości dotyczących powierzchni działki, jej właściciel B. D. może zlecić uprawnionemu geodecie wznowienie granic i sprawdzenie powierzchni przedmiotowej działki. Pomimo wcześniejszych wyjaśnień Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., B. D. kolejny raz złożył pismo-"odwołanie", w którym stwierdził, że pow. użytkowa jego altany znajdującej się na działce nr [...] została źle wyliczona. Ponadto nadal żąda zmiany pow. swojej działki z 294 m2 na 305 m2. Tym razem odpowiedź Zarządu zawarta w piśmie z dnia 6 kwietnia 2011 r. (nr [...]) dotyczyła podtrzymania w całości swoich wcześniejszych wyjaśnień i informacji kierowanych do B. D.. Jednocześnie stwierdzone zostało, że od 4 marca 2011 r., tj. od ostatniego pisma organu, nie zaszły nowe fakty, które umożliwiłyby zmianę stanowiska przedstawionego w poprzednich pismach. Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. B. D. złożył "odwołanie" do organu wyższej instancji. Zarzucił w nim nieprawidłowe obliczenie powierzchni jego działki, żądając przywrócenia powierzchni 305 m2. W motywach uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wyjaśnił, że z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia m.in. w sytuacji, gdy skarżona jest czynność organu administracji publicznej, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie skarżone jest pismo wyjaśniające Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., które nie jest decyzją administracyjną. Organ w dalszej kolejności zauważył, że odpowiednie stosowanie do odwołań art. 134 k.p.a. oznacza, że odwołanie wniesione na czynność organu administracyjnego nie będącą decyzją administracyjną, jak i na decyzję co do której ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia odwołania, musi przez organ być potraktowane jako niedopuszczalne. Ponadto organ odwoławczy dodatkowo pouczył w postanowieniu, że w celu uzyskania wszelkich informacji związanych z dokonaniem ewentualnych czynności technicznych dotyczących żądanej zmiany wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków, należy zwracać się do Prezydenta Miasta jako organu właściwego, gdyż w jego kompetencji leży prowadzenie zasobu geodezyjno-kartograficznego. Na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę wniósł B. D.. Skarżący żąda anulowania postanowienia z dnia 1 lipca 20011 r. wydanego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zarzuca organowi odwoławczemu "oparcie swojej wykładni na niewłaściwych ustawach i artykułach (...)". Jego zdaniem niedopuszczalność odwołania "to drwina z prawa". Podkreśla, że żąda aby do księgi wieczystej nr [...] dotyczącej jego nieruchomości powrócił zapis – 305 m2. Uważa, że jego działka winna wynosić pow. 305 m2, ponieważ "jest to powierzchnia mu należna z mapki". Na potwierdzenie swoich racji skarżący w skardze opisuje i szkicuje jak usytuowana jest jego działka oraz z czego wnosi, iż powierzchnia nieruchomości przy ul. Z. [...] wnosi 305 m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że skarga choć nie jest wyraźnie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to jednak została uznana za skargę, ponieważ zawiera środek zaskarżenia oraz została wniesiona przez stronę w terminie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną lecz stanowi tzw. czynność materialno-techniczną oraz nie było wszczęta postępowanie administracyjne, stronie skarżącej nie przysługuje odwołanie. Ponadto strona skarżąca nie sprecyzowała na czym polega naruszenie prawa. Również w zakresie "żądania anulowania postanowienia" w istocie skarżący "żąda aby do jego księgi wieczystej nr [...] powrócił zapis 305 m2". Organ w tym miejscu zauważa, że zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 15 października 2010 r. nr [...], od którego odwołał się B. D. nie dotyczyło zmian powierzchni działki nr [...], jedynie danych zawartych w kartotece budynku. Powyższe żądanie nie dotyczy przedmiotu postępowania, co zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz, 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, będącej przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonego przez B. D. odwołania z dnia 20 kwietnia 2011 r. od pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 6 kwietnia 2011 r. Nr [...]. Postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy w etapie wstępnej kontroli badania odwołania zobowiązany jest do sprawdzenia czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak równie o charakterze przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z powyższego wynika, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, ewentualnie czynność cywilną ( patrz : B. Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz" Wydawnictwo BECK 2004, str. 583). We wspomnianym już postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej , od której zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. O tym czy dany akt organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną przesądza charakter tego aktu, a więc kryterium, według którego dokonuje się jego kwalifikacji. Decyzją administracyjną jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć dany akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy kwalifikowaniu więc czynności organu administracji publicznej należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (patrz: glosa B. Adamiak do wyroku NSA-OZ w Gdańsku sygn. Akt SA/Gd 746/92/S, OSP 1993). W badanej sprawie skarżący B. D. wniósł odwołanie od pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 6 kwietnia 2011 r. informującego o tym, że wszelkie wyjaśnienia w nurtującej skarżącego sprawie (dotyczącej powierzchni działki nr [...]) zostały już zawarte we wcześniejszych pismach tego organu z dnia 1 lutego i 4 marca 2011 r. oraz, że od tego czasu nie zaszły żadne zmiany mogące wpłynąć na zmianę stanowiska tej jednostki. W ocenie Sądu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. dokonał prawidłowej oceny, że powyższe pismo Zarządu nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. W tej sytuacji organ odwoławczy był więc zobowiązany do zakończenia postępowania na etapie wstępnego badania sprawy , w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Od zawiadomienia organu o wprowadzonych zmianach w kartotece budynku dokonanych na skutek czynności materialno-techniczej nie przysługuje bowiem odwołanie. Zawiadomienie nie jest aktem administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach skarżącego. Z powyższych więc względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd oddalił skargę.