II SA/Wr 505/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. Ś., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, art. 32 i art. 33 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92, odmówił skarżącemu R. P. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] z tytułu: 1. Jednolita Płatność Obszarowa – 2004 (kod EFOiGR: 050212020000001, krajowa pozycja budżetowa:99999999999) i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności; 2. Uzupełniająca Płatność Obszarowa – inne - 2004 (kod EFOiGR: 050404000000401, krajowa pozycja budźetowa:00003301038) i nałożył karę pieniężną w wysokości [...]zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż odmówiono skarżącemu przyznania płatności na rok [...] ze względu na "zamierzone niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu". Podnosząc, iż wymierzono karę pieniężną w wysokości [...]zł organ wskazał, że kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej organ I instancji podał, że we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgłoszono powierzchnię [...]ha, a w wyniku kontroli stwierdzono [...]ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniosła 0 ha, a procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu, to 84,18 %. Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi [...]zł, a podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 33 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Odnosząc się do Uzupełniającej Płatności Obszarowej organ I instancji podał, że we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych również zgłoszono powierzchnię [...]ha, a w wyniku kontroli stwierdzono [...]ha. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniosła 0 ha, a procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu, to 84,18 %. Wysokość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych wynosi [...]zł, a podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich i nałożenia kary pieniężnej stanowi także art. 33 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Od powyższej decyzji R.P. złożył odwołanie, zarzucając organowi administracyjnemu naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Skarżący oświadczył, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne, w tym kontrolne, uważa za nierzetelne, nie zapewniające mu praw wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu skarżący podniósł, że nie jest zrozumiałe dla niego ustalenie, iż powierzchnia użytkowana rolnicza wynosi [...]ha. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające, nie pozwala ono na zrozumienie stanowiska organu I instancji. Skarżący podał, że przed wydaniem decyzji nie zapoznano go z materiałami w sprawie przeprowadzonego postępowania i nie przedstawiono mu zarzutów. Oświadczył, iż przesłano mu jedynie kopię protokołu z kontroli, ale nie wskazano podstaw prawnych, umożliwiających mu ustosunkowanie się do sposobu przeprowadzenia kontroli i jej wyniku. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przez organy administracyjne zasady dwuinstancyjności. Podał, że podczas kontroli na działce [...], dokonano pomiarów na podstawie oświadczenia sąsiadki skarżącego, albowiem mimo jego prośby nie poczekano na jego przybycie, w związku z tym kontrola przeprowadzana po raz drugi odbyła się bez udziału skarżącego. R. P. wskazał, iż w protokole z kontroli w rubryce "pomiar powierzchni działki rolnej" stwierdzono, że deklarowana powierzchnia działki [...] wynosi [...] ha, a stwierdzono [...]ha, lecz zdaniem skarżącego istotne jest, że w ewidencji gruntów cała wyżej wymieniona działka ma [...]ha. W związku z tym zawyżenie powierzchni działki nie było zamierzone. Zdaniem skarżącego również pomiary działek [...]i [...]zostały przeprowadzone nierzetelnie. Skarżący poniósł, iż w protokole z kontroli w rubryce "pomiar powierzchni działki rolnej" podano, że deklarowana powierzchnia działki [...] wynosi [...] ha i stwierdzono [...] ha. Powyższe pomiary przeprowadzono powtórnie i ze sporządzonego w dniu [...]r. protokołu wynika, że zmierzono [...]ha i stwierdzono [...] ha. W żaden sposób nie wyjaśniono skarżącemu w postępowaniu, czy Kierownik Biura Powiatowego uznał, iż była użytkowana nieprawidłowo. Analogiczna sytuacja miała miejsce w stosunku do pomiarów przeprowadzonych na działce [...]. R. P. podniósł także, iż w protokole z kontroli stwierdzono, że działka nr [...] o powierzchni [...]ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...]ha to nieużytki. Zdaniem skarżącego, wniosek taki wyciągnięto, gdyż na działce występowało wiele kilkuletnich samosiejek – drzew. Pomimo tego działki te były w [...] r. wypasane. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 138 § 1 "ust." 1 k.p.a., art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz.40 z późn. zm.), decyzji Rady Europy z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr C (2004) 1439 w sprawie minimalnej wielkości kwalifikującego się obszaru przypadającego na gospodarstwo rolne, powierzchni użytków rolnych objętej systemem jednolitych płatności obszarowych oraz rocznej koperty finansowej przeznaczonej na rok 2004 dla Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Polski i Słowacji, decyzji Komisji Europejskiej z dnia 1 lipca 2004 r. nr C (2004) 2314 zezwalającej na uzupełniające płatności bezpośrednie w Polsce na rok 2004, a ponadto na podstawie art. 1 oraz załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1407/2004 z dnia 2 sierpnia 2004 r. ustalającego kurs wymiany na 2004 r., mający zastosowanie do systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Polski i Słowacji (Dz. U. UE L 256/6, 03/08/2004 P.0006-0007), art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu JPO dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. UE L328, 17/12/2003, P 0021-0024) oraz art. 8 ust. 3, art. 21 i 22 oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 327, 12/12/2001 P.0011-0032), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż R.P. złożył w dniu [...]r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...]. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, iż powierzchnia zgłoszona przez R. P. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosi [...] ha. Kontrola administracyjna krzyżowa stanowiąca część postępowania wyjaśniającego w sprawie wykazała, że na ujęte w wyżej powołanym wniosku, działki ewidencyjne wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] również inny producent rolny, B. P., małżonka skarżącego. W celu złożenia wyjaśnień skarżący został wezwany do Biura Powiatowego w L.. Następnie, na skutek zajść, jakie miały miejsce w tym Biurze oraz incydentu, jaki zaszedł pomiędzy Kierownikiem Biura Powiatowego w L. i skarżącym, powyższy organ został wyłączony z przedmiotowego postępowania, sprawa zaś została przeniesiona do rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w L. Ś.. Wskazując, iż płatności obszarowe są przyznawane na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, organ II instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, iż sporne działki w roku [...] były użytkowane przez skarżącego, co zostało potwierdzone oświadczeniami świadków oraz oświadczeniem skarżącego, a organ I instancji ustalił w toku prowadzonego postępowania, że źródłem wyżej wymienionych nieprawidłowości jest spór, jaki zaistniał pomiędzy skarżącym a jego żoną. Organ odwoławczy podniósł, iż ideą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie będącej faktycznym użytkownikiem gruntów. Podstawą prawną takiego stanu rzeczy jest art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Przepis ten stanowi, że płatności bezpośrednie przysługują na grunty rolne będącego w posiadaniu producenta rolnego. Wobec braku definicji posiadania w wyżej wskazanej ustawie należy odwołać się do pojęcia przyjętego na gruncie prawa cywilnego, gdzie posiadaniem nazywa się stan faktyczny (a nie prawny) władania rzeczą (art. 336 i następne k.c.). Uprawnionym do dopłaty jest ten posiadacz, który rzecz faktycznie użytkuje. Zasadniczym kryterium dla organu administracji, przy dokonywaniu rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym [...] faktycznie władał przedmiotową nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy mógł uprawiać na tej działce. Celem płatności obszarowych jest bowiem przyznanie pomocy posiadaczowi, ponoszącemu koszty użytkowania danego gruntu. Organ wskazał, że następnie działki zadeklarowane we wniosku o dopłaty bezpośrednie zostały skierowane do kontroli na miejscu, którą wykonało Biuro Kontroli – Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.. W opinii organu odwoławczego kontrola przeprowadzona w dniu [...]r. ostatecznie wyjaśniła kwestię powierzchni działek i ich zagospodarowania. Podnosząc, iż podstawą prawną do dokonania powyższej kontroli było zobowiązanie, jakie podpisuje wnioskodawca przy wypełnianiu wniosku o dopłaty bezpośrednie, znajdujące się na stronie 4 tego dokumentu, a także art. 21 i 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 327, 12/12/2001 P.0011-0032), organ II instancji stwierdził, że w wyniku powyższej kontroli na miejscu wykryto liczne nieprawidłowości polegające na "zawyżeniu działek rolnych oraz na nie przestrzeganiu kultury rolnej". Wskazując, że płatności są przyznawane na podstawie art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych beneficjentowi utrzymującemu grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (art. 2 ust. 1 tej ustawy), organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie inspekcja terenowa wykazała nieprawidłowości: 1. odnośnie do złej kultury rolnej: a) na działce rolnej E położonej na działce ewidencyjnej o nr [...] gdzie zadeklarowano pastwiska, a stwierdzono nieużytki; b) na działce rolnej B położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], gdzie zadeklarowano łąki, a stwierdzono odłóg; 2. odnośnie do "zawyżenia działek rolnych" we wniosku: a) na działce rolnej A położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], gdzie zadeklarowano powierzchnię [...]ha, a stwierdzono [...]ha; b) na działce rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...], gdzie zadeklarowano powierzchnię [...]ha, a stwierdzono [...]ha; c) na działce rolnej D położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...], gdzie zadeklarowano powierzchnię [...], a stwierdzono [...]; d) na działce rolnej F położonej na działce ewidencyjnej o nr [...], gdzie zadeklarowano [...]ha, a stwierdzono [...]ha. Organ podał, że w związku z powyższymi nieprawidłowościami działki rolne, na których wykazano złą kulturę rolną, wykluczono, ponieważ nie spełniały wymagań przewidzianych w ustawie, zaś przy działkach rolnych, gdzie powierzchnia została zawyżona – przyjęto powierzchnię stwierdzoną w wyniku kontroli. Organ II instancji wskazując, iż odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i w odniesieniu do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) wymierzono karę pieniężną w wysokości [...]zł, podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. L.328 z 17.12.2003 r.), jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią określoną w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej nr 2419/2001, to znaczy taką, dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione, jest większa, niż 50 %, a w przypadku skarżącego wynosi 84,18 %, odmawia się przyznania pomocy za dany rok oraz nakłada się karę pieniężną w wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a powierzchnią uprawniającą producenta rolnego do otrzymania płatności. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, przy czym zgodnie z Decyzją nr C (2004) 1439 oraz Decyzją Komisji Europejskiej z dnia 1 lipca 2004 r. nr C (2004) 2314, kwota z tytułu JPO wynosi 44,6 Eur/ha, przeliczona po kursie 4,7352 ustalonym na podstawie Rozporządzenia nr 1407/2004 – daje kwotę 210,53 zł/ha. Organ podał, że za powierzchnię zadeklarowaną przyjmuje się powierzchnię, jaką producent rolny deklaruje we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w tabeli VIII (suma powierzchni działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej, kolumna 8), a za powierzchnię, dla której wszystkie warunki zostały spełnione, uważa się grunty rolne, co do których zostały spełnione warunki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich. Wskazując na powyższe organ podał sposób obliczenia wysokości nałożonej sankcji w wysokości [...]zł. Następnie organ administracyjny wskazał, iż podstawę sankcji w odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości 1261,88 stanowi art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 z 12.12.2001 r.). Zgodnie z cytowanym przepisem, jeśli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią określoną w znaczeniu art. 2 lit. r) rozporządzenia Wspólnoty Europejskiej nr 2419/2001, to znaczy taką, dla której wszystkie warunki ustanowione w przepisach w zakresie przyznawania pomocy zostały spełnione, jest większa niż 50 % - w przypadku skarżącego wynosi 84,18 %, odmawia się przyznania płatności na rok [...] oraz nakłada karę pieniężną w wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a powierzchnią uprawniającą producenta rolnego do otrzymania płatności, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. Wskazując, iż powierzchnia zdeklarowana to [...]ha, a powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli to [...]ha, organ podał sposób obliczenia sankcji w wysokości [...]zł. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. L 327 z 12 grudnia 2001 r.) w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku (czym w przedmiotowej sprawie było wezwanie strony do złożenia wyjaśnień), i nie przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających spełnienia przez wnioskodawcę warunków niezbędnych do otrzymania płatności, skutkuje w myśl wyżej wymienionego rozporządzenia nałożeniem w stosunku do zawyżonej powierzchni odpowiednich zmniejszeń i wykluczeń. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego odnośnie do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ II instancji uznał je za bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji rzetelnie i wyczerpująco ustalił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów prawnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że osobą utrudniającą przeprowadzenie postępowania dowodowego był skarżący. Ponadto organ wskazał, iż pełnomocnik skarżącego nie wniósł żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonej rozprawy, która miała miejsce w dniu [...]r. Organ II instancji stwierdził, że organy administracyjne wystosowały do skarżącego informację o wszczęciu postępowania na skutek odwołania strony od decyzji, umożliwiając tym samym stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym. Skarżący jednak nie skorzystał z przysługującego mu prawa, złożył jedynie wyjaśnienia, które nie wniosły nic do sprawy. Na powyższą decyzję R. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż współwłaścicielem przedmiotowych gruntów jest jego była żona, która nigdy nie zajmowała się rolnictwem, albowiem do czasu wniesienia skargi nie była rozstrzygnięta sprawa podziału majątku dorobkowego byłych małżonków. Następnie skarżący podniósł zarzuty podobne do zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także opisał tak zwany incydent w Biurze Powiatowym w L.. Ponadto dodał, że decyzję w pierwszej instancji wydano przed upływem 14 dni od przekazania skarżącemu protokołów z drugiej kontroli, a te protokoły były podstawą ustalenia sankcji. Zarzucił, iż decyzję w I instancji wydano bez zapoznania go z dowodami i materiałami w sprawie, w decyzji nie przedstawiono w sposób jasny stanowiska organu I instancji, a stanowisko Biura Powiatowego z dnia [...] r. dotyczące odwołania złożonego przez skarżącego jest zupełnie, zdaniem skarżącego, niezrozumiałe. R. P. podniósł, iż Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w żaden merytoryczny sposób nie uzasadnił stosowania niewłaściwej kultury rolnej w gospodarstwie należącym do skarżącego, poza działkami, które sam wskazał jako nieuprawiane. Skarżący dodał, iż w decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej argumenty były trafne. Podkreślić przede wszystkim należy, iż stosownie do art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od tej zasady organy administracji publicznej mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2 tego artykułu), przy czym w takiej sytuacji organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3 art. 10 kpa). Zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. W myśl art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji z naruszeniem art. 10 oraz art. 81 kpa wydał swoją decyzję, gdyż przed jej podjęciem nie zapoznał skarżącego z zebranym w sprawie materiałem, a w szczególności z wynikami kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego. Treść akt administracyjnych nie pozwala na ustalenie, że skarżący i jego pełnomocnik byli powiadomieni o przeprowadzeniu kontroli zarówno w dniu [...] r., jak i w dniu [...]r. Przesyłka z kopią protokołu kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzonej w dniu [...]r. – jak wynika z formularza ustaleń końcowych została odebrana dnia [...]r., chociaż z akt administracyjnych nie wiadomo, czy doręczono tę przesyłkę skarżącemu, czy też jego pełnomocnikowi. Pismo w sprawie przekazania skarżącemu kopii protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...]r. skarżący otrzymał dnia [...]r., a decyzję organu I instancji wydano w dniu [...]r., nie dając przed jej powzięciem skarżącemu możności wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika ponadto, czy kopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...]r. oraz wydaną w dniu [...]r. decyzję organu I instancji, doręczono pełnomocnikowi skarżącego. W przesłanych Sądowi aktach są bowiem tylko kserokopie potwierdzenia odbioru przesyłek skierowanych do skarżącego (przesyłka o numerze nadawczym [...] odebrana w dniu [...]r. – zawierająca najprawdopodobniej kopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] r. oraz przesyłka o numerze nadawczym [...] odebrana w dniu [...]r. – zawierająca najprawdopodobniej decyzję organu I instancji z dnia [...]r.). Znajdująca się w aktach kserokopia potwierdzenia odbioru przesyłki skierowanej do pełnomocnika skarżącego o numerze nadawczym [...], doręczona dnia [...] r., najprawdopodobniej zawierała pismo Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] r. Zauważyć wypada, że z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek nie wynika, co przesyłki te zawierały. Tylko po widniejących na nich datach i umiejscowieniu w aktach administracyjnych można domyślać się ich zawartości. Brak zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek kierowanych do pełnomocnika skarżącego wskazuje na naruszenie przez organ I instancji unormowania zawartego w art. 40 § 2 kpa. Organ II instancji co prawda umożliwił skarżącemu ustosunkowanie się do zebranego materiału, jednak pismo tego organu z dnia [...]r. informujące o wszczęciu postępowania odwoławczego i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań z naruszeniem art. 40 § 2 kpa zostało skierowane jedynie do skarżącego osobiście i organu I instancji. Ponadto pomimo złożenia przez skarżącego pisma z dnia [...]r. i podnoszonych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy w swojej decyzji nie rozważył argumentów skarżącego oraz uznał bez jakiejkolwiek analizy wyniki drugiej kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...]r., za miarodajne i w pełni wiarygodne. Nie zwracając uwagi na fakt, że skarżący kwestionował wyniki tej kontroli, mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ faktycznie w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez skarżącego i wbrew nakazom wynikającym z art. 107 § 3 kpa nie uzasadnił prawidłowo swojego stanowiska. Nie można w tej sytuacji uznać za słuszne stwierdzenia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zawartego w motywach zaskarżonej decyzji, iż "Organ I instancji rzetelnie i wyczerpująco ustalił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowej subsumcji przepisów prawnych", skoro organ ten nie umożliwił skarżącemu udziału w przeprowadzanych czynnościach kontrolnych, nie zapoznał go z zebranym materiałem dowodowym i nie dał mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie ma też żadnego znaczenia dla powyższej oceny fakt, że pełnomocnik skarżącego nie wniósł żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonej rozprawy, która miała miejsce [...]r., skoro kontrole na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego zostały przeprowadzone po tej rozprawie. W tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wynikających z art. 10 i art. 81 kpa zasad procedury administracyjnej uznać należy za uzasadnione. Jeżeli natomiast chodzi o zarzut skarżącego, że organ w żaden merytoryczny sposób nie uzasadnił stosowania niewłaściwej kultury rolnej w jego gospodarstwie poza działkami, które sam wskazał jako nieuprawiane oraz o podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące przyczyn opóźnienia rekultywacji terenu, to organy powinny ustosunkować się do tych zagadnień po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania związanego z dokonaną kontrolą na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego. Odnosząc się do dalszych zarzutów podnoszonych przez skarżącego stwierdzić trzeba, iż przedstawia on w skardze obszerną argumentację odnoszącą się do faktu, że tylko on – a nie jego była żona – użytkował w [...] r. przedmiotowe działki. Zauważyć jednak wypada, że organy administracyjne obu instancji ustaliły, że tak w rzeczywistości było, to jest że tylko skarżący był użytkownikiem przedmiotowych działek, a nie jego była żona, zatem argumentacja dotycząca tej kwestii jest w istocie bezprzedmiotowa. Ustosunkowując się do zarzutu złamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – poprzez "przychodzące z góry instrukcje" do Biura Powiatowego, stwierdzić trzeba, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez organ I instancji, to jest Kierownika Biura Powiatowego w L. Ś. i nie ma podstaw do uznania, że została wydana przez organ II instancji. Jeżeli chodzi o tak zwany "incydent" z dnia [...]r. z udziałem Kierownika Biura Powiatowego w L. dotyczący zniszczenia protokołu z oświadczeniem skarżącego, to uznać trzeba, że ta kwestia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro w I instancji rozpoznał ją Kierownik Biura Powiatowego w L. Ś., a nie Kierownik Biura Powiatowego w L.. Kolejnym podnoszonym przez skarżącego zarzutem jest to, iż w postanowieniu z dnia [...]r. o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu organ II instancji w rzeczywistości wyłączył organ. Formułując ten zarzut skarżący stwierdził: "Zastosowano więc przepis art. 24 do wyłączenia organu, które to wyłączenie możliwe jest jedynie w przypadku, gdy zajdą okoliczności wyszczególnione w art. 25 ustawy Kpa"; nie uzasadniono zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 kpa, "tj. nie określono tego szczególnego stosunku prawnego, mogącego mieć wpływ na prawa i obowiązki wyłączanego pracownika". Wywodził następnie, że jego zachowanie w czasie "incydentu" było prawidłowe. Odnosząc się do tego zarzutu należy dojść do wniosku, że skoro przeciwko Kierownikowi Biura Powiatowego toczyło się postępowanie karne dotyczące zniszczenia protokołu zawierającego oświadczenie skarżącego, to fakt ten tworzył stosunek prawny mogący mieć wpływ na obowiązki tego pracownika, gdyż mógł nie być obiektywny. Nie zastosowano jednak art. 24 kpa do wyłączenia organu, lecz tylko do wyłączenia pracownika tego organu, jednak fakt, że pracownik ten był kierownikiem biura sprawiał, że do rozpatrzenia sprawy należało wyznaczyć inne biuro powiatowe, co słusznie uczyniono. Natomiast zachowanie się skarżącego podczas "incydentu" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący zgadzając się ze stwierdzeniem, że dopłaty należą się rolnikom utrzymującym grunty w dobrej kulturze rolnej, zarzucił, iż stwierdzenie to musi uwzględniać fakt, że większość zgłoszonej przez niego ziemi leży na wysokości powyżej 600 m n.p.m. Nie negując powyższego zaznaczyć jednak trzeba, iż fakt ten nie zwalnia z obowiązku utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej, a w szczególności nie uprawnia do dopłat za tereny będące nieużytkami lub leżące odłogiem. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania, to jest art. 10, art. 81 kpa, art. 40 § 2 i art. 107 § 3 kpa, przy czym powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.