II SA/Wr 505/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2019 r. w sprawie ze skargi D. S. i P. S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia D. S. i P. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako "PINB") w przedmiocie wstrzymania robot, zastosowania zabezpieczeń i nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dodatkowe pomieszczenia wiatrołapu na działce nr [...] przy ul. R. w Ż. Jak wynika z powołanego postanowienia oraz z akt administracyjnych, w okolicznościach sprawy stwierdzono podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "PB". Zarówno DWINB jak i PINB uznały, że budynek przy ul. R. w Ż. został samowolnie rozbudowany, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 48 pb. W toku prowadzonego z urzędu od 2018 r. postępowania ustalono, że po uzyskaniu przez skarżących zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] (zaświadczenie nr [...] wydane przez Starostę T. dnia [...]) oraz nabyciu przez skarżących tego lokalu (umowa sprzedaży z [...] rep. A nr [...]) dokonano w obrębie budynku ul. R. w Ż. samowolnych robót budowlanych. Roboty te polegały na rozbiórce dotychczasowych drewnianych schodów zewnętrznych prowadzących do lokalu nr [...] znajdującego się na poziomie piętra i wykonaniu ganku. Ganek murowany, dach płaski wykonany z płyty OSB pokryty papą. Jeden otwór okienny oraz otwór drzwiowy. Okno w ganku wykonane z PCV, drzwi stalowe. Ganek posadowiony na wylewce betonowej. Wymiary ganku to 4,5 m x 2,17 m (długość, szerokość), zaś jego wysokość jest zmienna - od 2,00 m do 2,7 m. Ponieważ na chwilę obecną nie można stwierdzić, ażeby omawiana rozbudowa naruszała przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, należało – w ocenie organów nadzoru – nałożyć na skarżących obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, tj. projektu budowlanego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym lub warunkami zabudowy. W ten sposób umożliwi się inwestorom wykazanie, iż istnieje możliwość doprowadzenia wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa i wnosząc o uchylenie lub zmianę decyzji, przesłuchanie skarżącego w drodze pomocy prawnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżących do 11 VII 2003 r. w przepisach PB znajdował się przepis, który stanowił, że nie można nakazać rozbiórki samowolnie postawionego budynku jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy powinny więc trzymać się utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, aby strona miała możliwość racjonalnego zaplanowania swoich działań, co pozwoli jej uniknąć niekorzystnych skutków prawnych swojego działania. W skardze podkreślono również, że należy pamiętać o art. 103 PB, według którego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie aktualnych przepisów PB, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy aktualne za wyjątkiem art. 48 PB. Regulacji z art. 48 PB nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Trzeba pamiętać, że budynki samowolnie postawione przed 1995 r. podlegają legalizacji bez ponoszenia dodatkowych opłat - wystarczy zatem samo złożenie wniosku legalizacyjnego. Zastosowanie mają wtedy przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący oświadczyli, że do prac budowlanych doszło po wykupie mieszkania czyli około 2000 r. Podejrzewają, że doszło do przedawnienia tej samowoli, lecz przez upływ czasu nie są w stanie wskazać dokładnego terminu wykonania tych robót budowlanych. W ocenie skarżących nie można rozstrzygać wątpliwości na ich niekorzyść. Skarżący podnieśli również, że nie mają możliwości uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej, zaś mając na uwadze sankcję rozbiórki w przypadku nieuiszczenia opłaty wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 4 IX 2019 r., sygn. II SA/Wr 505/19, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Kwestionowane skargą postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 PB, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia umożliwiającego sprawcy samowoli jej legalizację, o ile samowola ta zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W momencie podjęcia takiego postanowienia organy nadzoru budowlanego muszą już dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc stan obiektu budowlanego przed rozpoczęciem samowolnych robót budowlanych oraz aktualny stan obiektu. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie wiarygodnej identyfikacji zakresu samowolnych robót umożliwiającej ich prawidłową kwalifikację prawną. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 PB, przepisu art. 48 PB nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie pb lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeśli weryfikowane przez organy nadzoru samowolne roboty budowlane zakończyły się przed 1 I 1995 r. (data wejścia w życie PB) ich ocena powinna nastąpić na podstawie przepisów ustawy z 24 X 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy, jaki zgromadziły organy nadzoru budowlanego, był wystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie opisanych wyżej okoliczności. Skarżący sami potwierdzają, że po 2000 r. przeprowadzili roboty budowlane polegające na wykonaniu ganku w miejscu dotychczasowych schodów zewnętrznych. W zgromadzonym przez PINB materiale dowodowym znajdują się zresztą dokumenty, z których wynika, że skarżąca D. S. już w 1999 r. (będąc jeszcze najemczynią lokalu nr [...] przy ul. R. w Ż.) zwracała się do zarządcy o zgodę na wykonanie murowanej klatki schodowej (pismo skarżącej z 26 XI 1999 r.). Zgodę taką zresztą otrzymała z zastrzeżeniem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (pismo Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ż. z [...]). Zasadnie organy wskazały, że jeszcze wykaz pomieszczeń załączony do zaświadczenia z dnia [...] o samodzielności lokalu nr [...] obrazuje poprzedni stan schodów zewnętrznych prowadzących do sieni o powierzchni 1,5 m2 (przy czym całkowita powierzchnia użytkowa lokalu wynosiła 58,6 m2). Obecnie powierzchnia użytkowa ganku wynosi 9,76 m2, co ustalono w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 13 XI 2018 r. Ustalona została również okoliczność braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych (a więc samowolnego wykonania robót budowlanych). Wynika to jednoznacznie z informacji udzielonej przez Starostę T. pismem z [...] ([...]). Zaś na aktualnej mapie zasadniczej do chwili obecnej ujawniony jest stan poprzedni, co wskazuje, że teren inwestycji nie był dotychczas odmiennie inwentaryzowany, ani nie projektowano innych rozwiązań. Trafna jest także przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych robót budowlanych. Wykonanie ganku stanowiło "rozbudowę", przez którą należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (zob. np. wyrok NSA: z 18 V 2018 r., II GSK 1318/16; z 17 VII 2013 r., II OSK 668/12 – publ. CBOSA). "Rozbudowa" kwalifikowana jest jako jedna z czterech postaci "budowy" w rozumieniu przepisów PB. W myśl bowiem art. 3 pkt 6 PB pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ponieważ rozbudowa budynku nie została mocą art. 29 PB zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymagane było w tym przypadku uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 PB, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 PB. Zasadnie organy nadzoru budowlanego prowadzą czynności na podstawie art. 48 PB. Ma on bowiem zastosowanie do przypadków samowolnej budowy (a więc i rozbudowy) obiektu budowlanego, zaś regułą jest nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego lub jego części. Jak jednak wynika z art. 48 ust. 2 i 3 PB, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Organy nadzoru zobligowane są zatem umożliwić inwestorowi legalizację samowolnych robót budowlanych, o ile istnieje taka możliwość. Dopiero w przypadku braku takiej możliwości (w tym niewykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych) organy nadzoru zobligowane będą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB stwierdziły możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych po wykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak więc zasadnie zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 PB umożliwiając tym samym skarżącym spełnienie warunków warunkujących legalizację samowoli budowlanej. Odnosząc się do argumentów skargi należy przede wszystkim zaznaczyć, że w okolicznościach sprawy nie ma znaczenia treść przepisów PB w wersji obowiązującej do 11 VII 2003 r., gdyż postępowanie dotyczące samowolnej budowy zostało wszczęte w 2018 r. Stan prawny obowiązujący do 11 VII 2003 r. mógłby mieć znaczenie tylko wówczas, gdyby postępowanie prowadzone przez organy nadzoru w sprawie samowolnego wykonania ganku zostało przed tym dniem wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją. Wówczas zastosowanie znalazłby art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 27 III 2003 r. zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nakazujący stosować przepisy dotychczasowe. Nawet jednak w takim przypadku ustawodawca w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy nakazywał stosowanie art. 48 PB w znowelizowanej wersji (zbliżonej do aktualnego stanu prawnego), przewidującej możliwość legalizacji samowoli budowlanej, po spełnieniu przez inwestora nałożonych na niego obowiązków. Na marginesie Sąd sygnalizuje, że wbrew opinii wyrażonej w skardze obowiązujące do 11 VII 2003 r. regulacje PB wcale nie przewidywały pięcioletniego przedawnienia samowoli budowlanej, a jedynie ograniczały możliwość nakazania rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, pod rygorem rozbiórki obiektu. Tak więc również w ówczesnym stanie prawnym należało spełnić ściśle określone warunki, celem uniknięcia nakazu rozbiórki. Powoływany przy tej okazji w skardze obowiązek przestrzegania przez organy administracji utrwalonej praktyki oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony nie może być rozumiany jako nakaz ignorowania przez organy zmian w przepisach obowiązującego prawa. Niezasadny jest też zarzut skargi powołujący się na art. 103 ust. 2 PB, który ma przecież zostawianie do robót wykonanych samowolnie przed dniem 1 I 1995 r. W okolicznościach sprawy prawidłowo ustalono, że roboty budowlane wykonano po 2000 r., tak więc organy nadzoru nie mogły stosować powołanego przepisu. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku dowodowego o przesłuchanie. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej "ppsa", sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jedynymi zatem środkami dowodowymi dopuszczalnymi na etapie postępowania sądowoadministracyjnego są dokumenty. Niedopuszczalne jest zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzanie dowodów ze źródeł osobowych. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na postawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ppsa.