II SA/Wr 506/01

sygn. akt 3 I SA/Wr 506/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Halina Rosłan po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - Oddział w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] znak [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu. III. sygn. akt 3 II SA/Wr 506/2001 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - Oddział w L. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] znak [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u B. G. chorób zawodowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepis art.12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst.jedn. Dz.U.z 1998r.Nr 90,poz.575 ze zm.) oraz art.l38§l pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji ustalił, że B. G. w latach 1979-1981 zatrudniona była w A S.A. O/ZG A przy wydawaniu wody mineralnej oraz gotowaniu i wydawaniu mleka. W latach 1990-1993 w/w prowadziła sklep wielobranżowy z odzieżą i sprzętem RTV, natomiast od 1996-1999 roku pani G. zatrudniona była w B s.c. w Ch. - jako pracownik porządkowy. W oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w środowisku pracy ustalono nadto, że w/w pracując jako porządkowa miała kontakt z różnymi środami myjącymi i konserwującymi, w tym środkami produkcji zachodniej, a to emulsją do podłóg "Superglanz duro" G112 i preparatem do konserwacji podłóg "Butcher Sudance". Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekając o braku podstaw do stwierdzenia u B. G. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 3 wykazu chorób zawodowych i zawodowej choroby skóry, wymienionej w poz. 10 w/w wykazu, oparł się też na orzeczeniu lekarskim Poradni Chorób Zawodowych w L. z 25.05.2000 r. oraz na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z 4.10.2000 r. Podniesiono, że zgodnie z orzeczeniem lekarskim Poradni Chorób Zawodowych w L. przeprowadzone badania, konsultacja dermatologiczna, pulmonologiczna i laryngologiczna, wykluczyły tło alergiczne podawanych dolegliwości; analiza dokumentacji lekarskiej nie pozwoliła na powiązanie tych dolegliwości z pracą. W wyniku zaś badań konsultacyjnych przeprowadzonych w Instytucie Medycyny pracy w Ł. Instytut ten podał, że badania alergologiczne, a zwłaszcza ujemne wyniki wziewnych prób prowokacyjnych z histaminą i płynem do mycia "Sudance" (z którym B. G. łączyła występowanie duszności) nie dają podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej. Zdaniem IMP obraz zmian skórnych i ujemne wyniki testów naskórkowych z zestawem alergenów charakterystycznych dla zawodu pacjentki, także nie dają podstaw do rozpoznania zawodowej choroby skóry. W odwołaniu od w/w decyzji organu I instancji B. G. wskazała na dolegliwości za strony krtani, w tym bezgłos, wiązała to z kontaktem z w/w środkami myjącymi i konserwującymi. Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził - w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy oceny higieniczne wskazanych preparatów - że oceniono je sygn. akt 3 II SA/Wr 506/2001 3 pozytywnie pod względem zdrowotnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane badania nie pozwoliły na rozpoznanie astmy oskrzelowej. Wskazał, że zdaniem konsultujących lekarzy zmiany w zakresie krtani są zmianami czynnościowymi i nerwicowymi, a takie schorzenie nie figuruje w wykazie chorób zawodowych i nie może być rozpoznane jako choroba zawodowa. Nadto ujemne wyniki testów uczuleniowych, wykonanych w Poradni Chorób Zawodowych w L. i w IMP w Ł., jak i brak zmian skórnych nie pozwoliły orzekającym lekarzom na rozpoznanie choroby zawodowej skóry, nie ma zatem możliwości stwierdzenia zawodowej choroby skóry wymienionej pod poz. 10 wykazu chorób zawodowych. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65,poz.294 ze zm.) warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej wcześniejsze rozpoznanie przez właściwą placówkę służby zdrowia. W omawianym przypadku zaś ani Poradnia Chorób Zawodowych w L. ani Instytut Medycyny Pracy w Ł., jako jednostka powołana do orzekania w wypadku spraw spornych i wątpliwych, nie rozpoznały żadnej choroby zawodowej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. G. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Podniosła w niej, że wg jej rozeznania, będącego następstwem konsultacji z innymi lekarzami, schorzenie powinno być zaliczone do chorób zawodowych z pozycji 6 wykazu chorób zawodowych - choroby w alergicznym nieżycie nosa i krtani, alergia oddechowa. Ponadto zarzuciła, iż w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. nie przeprowadzono badań alergicznych na prowokacje z płynem "Sundance" w letniej wodzie. Twierdziła, że po próbie wziewnej z tym płynem była podduszona, czuła się źle, nastąpił bezgłos i gorączka, badanie laryngologiczne zaś przeprowadzono dopiero po tygodniu, kiedy jej stan po prowokacji unormował się. Z tych względów nie zgodziła się z twierdzeniem, że próba wziewna z w/w płynem była ujemna. Podnosiła też, że nie przeprowadzono badań składu chemicznego płynu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że nie może być mowy o rozpoznaniu choroby zawodowej z poz.6 wykazu, bowiem specjalista medycyny pracy, posiadając uprawnienia do rozpoznawania chorób zawodowych zajął jednoznaczne stanowisko, że alergii u B. G. nie ma. W Instytucie Medycyny Pracy w Ł. wskazano na dysfonię i guzki fałdów głosowych a nie na chorobę uczuleniową krtani. W ocenie organu odwoławczego merytoryczna strona orzeczeń nie budzi wątpliwości, są to opinie lekarzy specjalistów w sprawie chorób zawodowych, orzeczenia te jak i karta informacyjna z pobytu w Klinice w sposób przekonujący uzasadniają zajęte stanowisko. Trudno więc, na podstawie sygn. akt 3 II SA/Wr 506/2001 4 przytaczanych przez skarżąca faktów uznać, iż testy alergologiczne prowadzone były błędnie. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia badań chemicznych płynu Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że nie jest to wymagane. Najprostszą metodą sprawdzenia działania takiego płynu jest wykonanie w warunkach klinicznych testu uczuleniowego z tym produktem. Skład chemiczny ma dla lekarza w takim przypadku znaczenie drugorzędne. Dodatni test, to znaczy wystąpienie objawów alergicznych, jest wskazówką, że produkt może powodować reakcje uczuleniowe u pracownika, a u skarżącej nie rozpoznano alergii. Brak zatem alergii skóry czy układu oddechowego wyklucza możliwość istnienia choroby zawodowej także na tle alergicznym. Zdaniem strony przeciwnej nie ulega wątpliwości, że pracownik - u którego występują guzki fałdów głosowych - może mieć objawy dysfonii pod postacią zaburzeń głosowych (okresowy, przemijający bezgłos), może mieć chrypkę podczas kontaktu ze środkami chemicznymi, może mieć uczucie duszności, jednakże objawy te nie są chorobą zawodową i nie spełniają kryteriów jakiejkolwiek choroby zawodowej, znajdującej się na liście chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art.97§l ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art.l §1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§l powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. sygn. akt 3 II SA/Wr 506/2001 5 Nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać przy tym należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65,poz.294 ze zm.). Zgodnie z ust.l w/w paragrafu "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie choroby zawodowej, ustalenia wymaga: - po pierwsze czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, - po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§1 ust.2). Jak wyżej powiedziano nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§l kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art.80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art.107 §1 i §3 kpa) jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem §7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany sygn. akt 3 II SA/Wr 506/2001 6 cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Za utrwalony uznać należy pogląd, iż wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest opinią- w rozumieniu art.84§l kpa, co oznacza, iż organ obowiązany jest do dokonania jej oceny, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych powołanym wyżej art.80 kpa. Trafnie wskazuje się przy tym, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. u skarżącej nie rozpoznano astmy oskrzelowej (poz.3 wykazu chorób zawodowych) ani zawodowej choroby skóry (poz.10 w/w wykazu). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przeprowadzone badania dodatkowe wykluczyły tło alergiczne podawanych dolegliwości. Tymczasem w wynikach badań zawarto stwierdzenie, że obraz kliniczny zmian w zakresie narządu głosu, okresowe zaostrzenia oraz napadowy charakter sugerować mogłoby "alergiczny nieżyt błony śluzowej krtani", brak potwierdzenia tej etiologii oparto przy tym jedynie na "przeważającym prawdopodobieństwie". Orzeczenie zaś Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi w rozpoznaniu wskazuje, że badania alergologiczne, a zwłaszcza ujemne wyniki wziewnych prób prowokacyjnych z histamina i płynem do mycia podłóg (z którym pacjentka łączyła występowanie duszności) nie dawał podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej, w tym także jako choroby zawodowej; nadto obraz kliniczny zmian skórnych i ujemne wyniki testów naskórkowych z zestawem alergenów charakterystycznych dla zawodu pacjentki nie dawały podstaw do rozpoznania zawodowej choroby skóry. Oba omówione orzeczenia w gruncie rzeczy odnosiły się zatem jedynie do chorób wskazanych pod pozycjami 3 i 10 wykazu chorób zawodowych. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że w w/w wykazie chorób zawodowych pod poz.6 zamieszczono nadto m.in. alergiczne nieżyty błon śluzowych krtani, wywołane działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym. W świetle przytoczonych wyżej orzeczeń nie budzi wątpliwości, że nie zawierały one stwierdzeń co do rozpoznania bądź nie tego typu choroby. Wprawdzie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. stwierdził, że badania (przeprowadzane zresztą w związku z podejrzeniem choroby zawodowej skóry i astmy oskrzelowej; poz. 3 i 10) wykluczają tło alergiczne, nie jest to jednak równoznaczne z brakiem rozpoznania choroby zawodowej znanej pod sygn. akt 3 II SA/Wr 506/2001 7 poz. 6 wykazu. Poza tym, na co zwrócono już uwagę, w wynikach badań dopatrzono się ewentualnej możliwości alergicznego nieżytu błony śluzowej krtani, a wykluczenie tej choroby oparto jedynie na "prawdopodobieństwie". W świetle powyższego nie sposób zatem przyjąć aby omawiane orzeczenie jednoznacznie wypowiadało się co do choroby zawodowej występującej pod poz. 6 wykazu chorób zawodowych i aby było w pełni zgodne z wynikami badań (w szczególności z konsultacją laryngologiczną). Powyższe wątpliwości świadczą też o tym, że uzasadnienie zajętego w orzeczeniu stanowisk nie jest rzeczowe ani przekonujące. Z przytoczonych względów uznać należy, iż organy administracyjne obu instancji uchybiły wymogowi podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia, nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego wyczerpująco. Spoczywający na organach administracyjnych obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej świadczy o tym, że skoro w sprawie pojawiła się kwestia możliwości ewentualnego występowania u skarżącej choroby alergicznego nieżytu błony śluzowej krtani, to organy winny zwrócić się do właściwych jednostek o jednoznaczne orzeczenie w tym zakresie. Tymczasem przytoczona treść orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. świadczy o tym, że jednostki te wypowiedziały się jedynie co do choroby skór oraz astmy oskrzelowej pomijając kwestię alergicznego nieżytu błon śluzowych krtani. Orzeczenia lekarskie, jako dowód z opinii, winny zostać uzupełnione w spornym zakresie występowania alergicznego nieżytu błony śluzowej krtani. Bez opinii właściwej jednostki, jak już wyżej podniesiono, bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może we własnym zakresie stwierdzać - bądź nie - istnienie choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Zdaniem Sądu (skoro wynik badań Wojewódzki Ośrodka Medycyny Pracy w L. sugerował - ewentualnie - alergiczny nieżyt błon śluzowych krtani, a choroby tej nie wykluczono, lecz uznano ją jedynie "nieprawdopodobną") wywody organu orzekającego, że nie może być mowy o rozpatrywaniu choroby zawodowej z poz. 6 wykazu w okolicznościach sprawy nie uzasadniają wniosku o oddalenie skargi. Nie bez znaczenia jest przy tym i to, że stanowisko takie strona przeciwna podniosła dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem celem tego pisma procesowego nie jest zajmowanie merytorycznego stanowiska w sprawie w oparciu o nowe, niepodnoszone wcześniej argumenty. Tym samym uznać należy iż w spornej (jak wynika z treści skargi) kwestii występowania u skarżącej choroby zawodowej z poz. 6 wykazu nie orzeczono w sposób poddający się kontroli, co uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 145§ 1 pkt a i c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.