II SA/Wr 506/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Sygn.akt II SA/Wr 506/03 1 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A. B. jest w/w postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. , Nr [...], orzekające uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r., Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową stawów przy ul. W. [...] w M. (działki nr [...],[...]) prowadzonych przez A. B.. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie w w/w sprawie, podając, że podjęcie rozstrzygnięcia uzależnione jest od stanowiska Starosty Powiatu W. wyrażonego poprzez udzielenie odpowiedzi na pismo z [...] r. o znaku: [...]. Zażalenie na to postanowienie wniósł S. H., wskazując, że sprawa toczy się już ponad dwa lata, czyli wystarczająco długo, by skompletować wszystkie niezbędne dokumenty potrzebne do wydania odpowiedniej decyzji. Zarzucił, że nie otrzymał do wiadomości pisma, na które powołano się w postanowieniu. Zdaniem skarżącego, na wykonane prace budowlane (wały zbiorników o wysokości około 8 m.) jest wymagane pozwolenie na budowę i nie ma znaczenia, czy pismo inwestora potraktowane będzie jako zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl przepisu art. 97§1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesić można wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Treścią tego zagadnienia może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. Podstawą zawieszenia postępowania w tym konkretnym przypadku nie może być zdaniem organu - okoliczność - na którą powołano się w zaskarżonym postanowieniu - że wystąpiono o "udzielenie jednoznacznej odpowiedzi", jak zostało potraktowane pismo inwestora z dnia [...] r. adresowane do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej Starostwa Powiatowego w W., wnioskujące "o wydanie zezwolenia na wykonywanie stawów karpiowych o powierzchni ok. 1.0 ha na działkach [...] i [...] we wsi M. gm. W." . Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz 1126 ze zm.), Sygn.akt II SA/Wr 506/03 2 zgłoszenie musi być dokonane przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do ich realizacji można przystąpić dopiero wtedy, gdy właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu. Zdaniem organu, w omawianym przypadku roboty budowlane zostały rozpoczęte przed dokonaniem w/w zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że K. H.- D. m.in. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Urzędu Gminy w sprawie nie wstrzymania prac budowlanych przez sąsiada A. B. podając, że "pomimo nakazu pismem z dnia [...]. Urzędu Gminy W. p. A. B. nie wstrzymał prac budowlanych. Kopię w/w pisma otrzymał Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. Do PINB wpłynęło również pismo Wójta Gminy W. z dnia [...] r. przekazujące skargę z dnia [...] r. "na Pana A. B., który bez zezwolenia i pozwolenia wodno-prawnego wykonuje staw rybny". W tej sytuacji nie jest więc - w ocenie organu odwoławczego istotne, jak zostało potraktowane zgłoszenie inwestora, ponieważ do wykonywania robót inwestor przystąpił przed dokonaniem tego zgłoszenia. Organ wskazał przy tym, że wykonywanie obiektów budowlanych przed upływem 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, a zwłaszcza przed dokonaniem zgłoszenia, jest samowolą budowlaną i powoduje obowiązek wydania nakazu rozbiórki (art. 48) - w przypadkach innych niż określone w art. 48 organ ma w szczególności obowiązek wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia. Należy mieć również na uwadze, że w myśl art. 50 ust.l Prawa budowlanego przyczyną wstrzymania robót może być nie tylko wykonywanie robót bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia (pkt.l), lecz także ich wykonywanie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt.2), oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub w przepisach. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie było wprawdzie dotychczas wydane. Nie oznacza to jednak , że nie występują przesłanki do wydania takiego postanowienia a następnie decyzji rozstrzygających o dalszych losach robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa. Nadto organ odwoławczy dodał, że wszechstronne zbadanie sprawy należy do obowiązku organu pierwszej instancji, który zawiesił postępowanie. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. B. , wyjaśniając, że skarga dotyczy uzasadnienia tegoż postanowienia. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy dokonał wybiórczo analizy dokumentów i przepisów prawa, jednoznacznie ukierunkowując tok postępowania w kierunku samowoli budowlanej, choć w podsumowaniu uzasadnienia postanowienia Sygn.akt II SA/Wr 506/03 3 stwierdza, że : wszechstronne zbadanie sprawy leży po stronie organu pierwszej instancji. W ocenie A. B., stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, w przedmiocie prowadzonych przez skarżącego robót, może być odczytane przez urzędników organu pierwszej instancji jako wytyczne i stąd jego obawa, że wydana zostanie decyzja niezgodna z faktami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego postanowienia oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia . Oznacza to , że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności zaskarżonego aktu. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., Nr [...] odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 &1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Sygn.akt II SA/Wr 506/03 4 Budowlanego w Powiecie W. miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art.97 & 1 pkt.4 k.p.a., postanowienia z dnia [...] r., Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową stawów przy ul.W. w M. , prowadzonych przez A. B.. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. toczy się postępowanie w sprawie w sprawie robót ziemnych prowadzonych w M. przy ul,W. [...] na działkach będących współwłasnością skarżącego A. B. . Niesporne jest także w sprawie, że pismem z dnia [...] r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. zwrócił się do Starosty Powiatu W. o udzielenie jednoznacznej odpowiedzi Jak zostało potraktowane pismo D. i A. B. z dnia [...] r. adresowane do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej Starostwa Powiatowego w W., wnioskujące "o wydanie zezwolenia na wykonywanie stawów karpiowych o powierzchni ok. 1.0 ha na działkach [...] i [...] we wsi M. gm. W.". Niewątpliwe jest, że sprawa zawisła przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., objęta jest przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz 1126 ze zm.), Organ pierwszej instancji, a to w/w Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., powołując się na przepis art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że podjęcie rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od stanowiska innego organu, tj. Starosty Powiatu W., wyrażonego poprzez udzielenie odpowiedzi na opisane wyżej zapytanie /pismo/ z dnia [...] r, Nr [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art.97 & 1 pkt.4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne jest przy tym, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C.EL Beck, Warszawa 1996, str. 419). Sygn.akt II SA/Wr 506/03 5 W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi, albowiem nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu cyt. wyżej art.97 & 1 pkt.4 k.p.a. oczekiwana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. informacja Starosty Powiatu W., będąca odpowiedzią na zapytanie tegoż organu nadzoru budowlanego ujęte w piśmie z dnia [...] r., Nr [...]. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd /por. wyrok dnia 18 kwietnia 2000r., sygn.akt V SA 1701/99, LEX nr 79244/. W konsekwencji powyższych ustaleń zgodzić się należy z organem odwoławczym, że brak było podstaw do zawieszenia przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiotowej sprawie. Zasadne jest w tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego - uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r., Nr [...] o zawieszeniu postępowania. Podkreślić przy tym należy, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylając opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim, uprawniony a właściwie obowiązany był wykazać, że brak było podstaw do zawieszenia przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiotowej sprawie. Przywołane w tej sytuacji przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności, a to m. innymi pisma zainteresowanych stron , traktować jedynie należy jako argument przemawiający za trafnością rozstrzygnięcia organu odwoławczego, polegającego na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r., Nr [...]. Wbrew zarzutom skargi, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. skarżonym postanowieniem nie przesądził treści rozstrzygnięcia sprawy robót budowlanych związanych z budową stawów przy ul. W. [...] w M.. Wydanie rozstrzygnięcia w tym względzie leży w kompetencji organu pierwszej instancji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności postanowień art.7, 75 & 1 , 77 & 1 i art.80 k.p.a., celem ustalenia, jaki charakter mają prowadzone przez skarżącego sporne roboty, a w Sygn.akt II SA/Wr 506/03 6 konsekwencji ustalenie czy skarżący rzeczywiście dopuścił się samowoli budowlanej. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia , a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 & 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się zatem na przepisie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.