II SA/Wr 506/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006r. sprawy ze skargi D. i J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w M. oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., powołując w podstawie prawnej przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie samowolnej instalacji pieca centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. [...] w M . Orzeczenie podjęte zostało w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uprzednim wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte zostało w związku z informacjami przekazanymi przez D. i J. K. dotyczącymi samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], AM-22, położonej przy ul. S. [...] w M. i zabudowanej budynkiem gospodarczym i budynkiem mieszkalnym. Budynek mieszkalny składa się z czterech lokali mieszkalnych oraz pomieszczeń przynależnych i części wspólnych. Właścicielami lokali mieszkalnych są: J. i K. K., D. i J. K., U. i J. K. oraz M. J . W kondygnacji piwnicznej w jednym z pomieszczeń znajduje się piec centralnego ogrzewania na paliwo stałe, który zasilał instalację c.o w budynku mieszkalnym. Wg J. K. piec ten zamontowany został samowolnie bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że cała instalacja centralnego ogrzewania wraz w piecem c.o została wykonana w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a obowiązującym wówczas stanem prawnym w zakresie pozwoleń na budowę była ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./. Ówczesnym właścicielem tej nieruchomości był Skarb Państwa, a inwestorem robót budowlanych był Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w M . Obecnie następcami prawnymi są osoby fizyczne, które zakupiły poszczególne lokale od Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa we W. w [...]r. lub później w obrocie wtórnym. Ponadto organ orzekający wskazał, że znaczny upływ czasu oraz likwidacja Kombinatu PGR w M. i ich następcy prawnego nie pozwala na dokładne ustalenie okoliczności powstania instalacji centralnego ogrzewania w budynku wielorodzinnym przy ul. S. [...] w M . Ponadto zgodnie z ustawą z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane oraz § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. /Dz.U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm./ uzyskane przez jednostkę gospodarki uspołecznionej oraz inną jednostkę organizacyjną pozwolenie na budowę obowiązywało dla inwestycji dla których wymagane było ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji. Montaż pieca c.o w piwnicy budynku nie był inwestycją dla której ustalono miejsce i warunki realizacji zgodnie z § 9 wskazanego powyżej rozporządzenia i z tych względów nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. /J. K. swoją tezę o samowoli budowlanej opiera na stwierdzeniu, że brak jest dokumentacji budowlanej oraz pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z instalacją pieca c.o/. Z tych względów decyzją z dnia [...]r. Nr [...] umorzono postępowanie, ale organ II instancji – wskutek wniesionego odwołania – decyzją z dnia [...]r. Nr [...] nakazał zbadanie stanu technicznego pieca i na tej podstawie uchylono decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podczas ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].r stwierdzono, że piec c.o. jest nieużytkowany. Część sieci cieplnej związana z lokalną kotłownią i znajdującym się tam piecem została zdemontowana, a właściciele poszczególnych lokali sukcesywnie na przełomie ostatnich lat rezygnowali ze wspólnego ogrzewania i obecnie każdy z lokali posiada indywidualne ogrzewanie /lokal nr [...] piec węglowy umiejscowiony w obrębie lokalu , lokale nr [...] i [...] posiadają piece centralnego ogrzewania na gaz umiejscowione łazienkach, lokal nr [...] ogrzewany jest za pomocą pieca zasilanego energią elektryczną/. Z oświadczeń właścicieli lokali wynika, że te sposoby ogrzewania funkcjonują co najmniej od trzech sezonów grzewczych. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że wobec ustalonych okoliczności orzekanie o stanie technicznym nieczynnej instalacji c.o. jest bezzasadne. Instalacja ta wraz z piecem umiejscowionym w pomieszczeniu piwnicznym nie funkcjonuje, nie może zatem zagrażać życiu i zdrowiu mieszkańców budynku. Nie można też stwierdzić, że dopuszczono się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 36 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. Brak jest również podstaw faktycznych do wydania kolejnego orzeczenia w warunkach rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane, gdyż w dniu 26 września 2001r. decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał – na podstawie art. 62 ust. 3 tej ustawy – nakaz przeprowadzenia okresowej kontroli stanu sprawności technicznej budynków znajdujących się na nieruchomości przy ul. S. [...] w M., podtrzymywany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2003r. W tych okolicznościach organ orzekający stwierdził, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie, które jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wnieśli D. i J. K. zarzucając jej sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, "a także przepisami które istniały przed wojną" oraz naruszenie przez organ orzekający po raz kolejny podstawowych zasad postępowania w tym przepisów art. 7 i art. 77 kpa. Odwołujący stwierdzili ponadto, że sprawcą samowoli budowlanej nie jest Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w M., ale L. W . Zarzucili również wybiórcze dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie. Dodatkowo J. K. oświadczył w odwołaniu, że decyzjami powiatowego organu nadzoru budowlanego został zmuszony do "określonego zachowania się" tzn. do zablokowania pieca znajdującego się w pomieszczeniu piwnicznym, co zmusiło właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych do zapewnienia sobie zastępczych indywidualnych sposobów ogrzewania. Stwierdził też, że w każdej chwili może uruchomić piec, co doprowadzi do tragicznych i nieodwracalnych skutków. Do odwołania dołączono szereg artykułów z lokalnej prasy. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając orzeczenie organ wskazał, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje stosownie do zapisu art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji kończącej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania, wówczas mamy do czynienia z brakiem przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wyłączenie z użytkowania przedmiotowego pieca wraz z instalacją c.o powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Tym samym nie zachodzą okoliczności podnoszone w odwołaniu, bowiem – jak ustalił organ I instancji – stan techniczny nieczynnej instalacji oraz piece c.o nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku przy ul. S. [...] w M . W podanych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zasadna i nie narusza przepisów prawa. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali D. i J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, zarzucając rażące błędy merytoryczne i prawne oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej w tym przede wszystkim przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi D. i J. K. zarzucili, że organ odwoławczy orzekając w sprawie "powielił błędy i kłamstwa" organu I instancji i nie sprawdził stanu faktycznego. Stwierdzili przy tym, że piec c.o i instalacja c.o do chwili obecnej znajdują się w części czwartej piwnicy budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu podał, że zarzuty podniesione w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami formalnymi zawartymi w rozdziale 7 działu II kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej właściwy w sprawie, czyli działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 tej ustawy tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo kończącą sprawę w danej instancji w inny sposób. Uwzględniony w tym przepisie inny sposób zakończenia postępowania w sprawie wskazany został w art. 105 kpa, normującym możliwości umorzenia postępowania w dwóch trybach: obligatoryjnym – w przypadku zaistnienia jego bezprzedmiotowości i fakultatywnym – na wniosek strony, przy spełnieniu dodatkowych ustawowo określonych warunków. Istotne również jest, że rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w innym sposób. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych, może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. Podjęte w sprawie w sposób prawidłowy czynności dowodowe doprowadziły do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, co wyeliminowało możliwość załatwienia jej w sposób merytoryczny, czyli poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wymagało wydania orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. Podkreślić przy tym należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnie tego, aby każda czynność organu administracyjnego miała swoje upoważnienie w odpowiednim przepisie prawa, który niejako legitymuje ten organ do określonego zachowania. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w warunkach powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, które w dość szczegółowy sposób reguluje przypadki dozwolonych działań organów administracji budowlanej /architektonicznych i nadzoru budowlanego/. Ich istotą – w odniesieniu do adresatów – może być zarówno nadawanie uprawnienia jak i nałożenie obowiązku oraz sytuacje w których konieczna jest autonomicznie podejmowana interwencja z wykorzystaniem prawnie określonych instrumentów, sprowadzająca się zwykle do orzeczenia o konkretnym obowiązku. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w tej sprawie wykazało, że robót związanych z instalacją pieca c.o /obecnie nie funkcjonującego/ w pomieszczeniu piwnicznym przedmiotowego budynku wykonanych w czasie, kiedy obowiązywała wskazana wcześniej ustawa – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. nie można traktować jako samowoli budowlanej z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Dla takich przypadków nie posiadających znamion bezprawności ustawodawca nie przewidział możliwości ingerowania organu nadzoru budowlanego w sferę praw czy obowiązków odpowiednich podmiotów, którymi w przypadku rozpoznawanej sprawy byliby obecni współwłaściciele nieruchomości. Orzeczenia takie – wbrew oczekiwaniom skarżących – nie mogłyby być kierowane do osób fizycznych czy jednostek organizacyjnych, które nie dysponują w tej chwili żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, ani nią nie zarządzają, co uniemożliwia im podejmowanie na tej nieruchomości jakichkolwiek działań. Dodatkową okolicznością – ustaloną na skutek wskazań organu odwoławczego zawartych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia – było stwierdzenie braku istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia, które ewentualnie uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do nałożenia na obecnych współwłaścicieli nieruchomości obowiązków przewidzianych w przepisach rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane. W tych warunkach organy orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym prawidłowo – zdaniem Sądu – uznały, że postępowanie prowadzone w sprawie jest bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w postaci konkretnej sprawy, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Stanowisko przyjęte przez organy orzekające znajduje swoje uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie i poglądach nauki /np. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984r., sygn. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 23; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. III SA/2225/01, Biul. Skarb. 2003/6125; B. Adamiak, J. Borkowski KPA, Komentarz, Warszawa 1998/. Dokonując oceny okoliczności faktycznych w odniesieniu dla właściwego dla rozpoznawanej sprawy stanu prawnego, Sąd uznał, że prawidłowo zastosowano w niej przepisy prawa procesowego, nie uchybiając przy tym wymogom prawa materialnego. W tych warunkach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.