II SA/Wr 506/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy [...], w obrębie [...], w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...] I. stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b, § 8 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie terenu oznaczonego symbolem "U"; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (dalej również jako: organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 .031990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...].03.2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy [...] , w obrębie [...], w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b, § 8 oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem U. Kwestionowanej uchwale organ nadzoru zarzucił, że § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b oraz § 8 ust. 5 pkt 1 lit a uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez ustalenie dla terenów oznaczonych symbolem MN1, MN2, MN3, MN4 i U wskaźnika minimalnej liczby miejsc do parkowania dla dopuszczonej w planie miejscowym funkcji usługowej z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi Wojewoda podniósł, że w § 7 uchwały Rada przyjęła ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami MN1, MN2, MN3 i MN4. Tereny te, w zakresie przeznaczenia podstawowego, przewidują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono, m.in. usługi podstawowe wbudowane w budynkach mieszkalnych, o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W ust. 8 pkt 1 wskazanej regulacji, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji przyjęto: "należy zapewnić następującą minimalną liczbę miejsc do parkowania w granicach działki budowlanej (wliczając miejsca do parkowania w garażach): a) 2 miejsca na 1 mieszkanie; b) 1 miejsce na każde rozpoczęte 25m² powierzchni użytkowej usług, lecz nie mniej niż 2 miejsca". Analogiczne ustalenia przyjęte zostały w § 8 ust 5 pkt 1 lit. a i c dla terenu oznaczonego symbolem U. Przeznaczenie podstawowe wskazanego terenu to usługi podstawowe. W ocenie organu nadzoru przyjęte w tekście planu miejscowego rozwiązania naruszają art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ze wskazanej powyżej regulacji wynika, że ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru wskazał, że tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem MN1, MN2, MN3 i MN4 przeznaczone zostały m.in. pod zabudowę usługową, natomiast dla terenu oznaczonego symbolem U usługi stanowią przeznaczenie podstawowe. Z kolei ustalenia studium (rozdz. 15 ust. 4 pkt 2, str. 35), dla funkcji usługowej, w tym realizowanej na terenach zabudowy mieszkaniowej, przewidują: "a) 2 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 6 m² do 20 m², b) 3 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 21 m² do 50 m², c) 1 miejsca postojowe na każde rozpoczęte 50 m² powierzchni usług + 3 miejsca postojowe". Z powyższego wynika, że ustalone w planie miejscowym 1 miejsce na każde rozpoczęte 25 m² powierzchni użytkowej usług, lecz nie mniej niż 2 miejsca nie pokrywa się z ustaleniami studium, które wymaga m.in. ustalenia minimum 3 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na pow. od 21 m² do 50m². W przypadku większej powierzchni usług wartości te odpowiednio rosną. Organ nadzoru nie podzielił wyjaśnień Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z [...].05.2019 r. Wskazał, że powołany w tym piśmie argument dotyczący bardziej przejrzystego sposobu określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych w planie miejscowym, nie może uzasadniać ustalenia tych wartości w sposób sprzeczny z wartościami wskaźników ustalonymi w studium. Jeśli zatem w planie miejscowym przewidziano lokalizację funkcji usługowej na danym terenie to parametry dla tej funkcji muszą odpowiadać parametrom przyjętym dla tej funkcji w studium bez względu na to, czy funkcja ta ustalona została jako przeznaczenie podstawowe, czy jedynie dopuszczalne. Jednocześnie autor skargi wskazał, że generalnie ilość miejsc postojowych określona w planie miejscowym dla funkcji usługowej nie jest zbieżna z ilością miejsc określoną w studium. Wartości te będą ze sobą zgodne wyłącznie w niektórych ściśle określonych przypadkach, m.in. w przypadku lokalizacji usług prowadzonych na powierzchni do 20 m², bowiem zarówno plan miejscowy, jak i studium przewidują w tym zakresie 2 miejsca postojowe. Z uwagi jednak na fakt, że studium nakazuje lokalizację 3 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na powierzchni powyżej 21m² do 50m² oraz 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50m² + 3 miejsca postojowe, w przypadku lokalizacji usług na powierzchni np. 60m² wartości te będą się od siebie różnić. W takiej sytuacji, zgodnie ze studium, powinno zostać wyznaczonych 5 miejsc postojowych, natomiast zgodnie z planem miejscowym - 3. Przy ogólnym porównaniu ilość miejsc przedstawia się następująco: 1. usługi do 25 m² - zgodnie z planem 2 miejsca (zgodnie ze studium 2 lub 3 miejsca w przypadku usług pow. 21 m²); 2. usługi do 50 m² - zgodnie z planem 2 miejsca (zgodnie ze studium 3 miejsca); 3. usługi do 75 m² - zgodnie z planem 3 miejsca (zgodnie ze studium 5 miejsc); 4. usługi do l00 m² - zgodnie z planem 4 miejsca (zgodnie ze studium 5 miejsc); 5. usługi do 125m² - zgodnie z planem 5 miejsc (zgodnie ze studium 6 miejsc); 6. usługi do 150m²- zgodnie z planem 6 miejsc (zgodnie ze studium 6 miejsc), itd. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, że nieprawidłowe uregulowanie wskaźnika odnoszącego się do ilości miejsc parkingowych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji skutkować będzie wyeliminowaniem jednego z obligatoryjnych elementów planu miejscowego względem dopuszczalnego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN1, MN2, MN3 i MN4. Powyższe uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń przyjętych dla tych terenów, odnoszących się do dopuszczonych na wskazanych terenach usług podstawowych wbudowanych w budynkach mieszkalnych, tj. § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a odnoszącego się do przeznaczenia wskazanych terenów, jak również §7 ust. 8 pkt 1 lit. b. Ponadto, organ nadzoru zwrócił uwagę, że względem terenu oznaczonego symbolem U, dla którego usługi stanowią przeznaczenie podstawowe, wyeliminowanie jednego z obligatoryjnych elementów planu miejscowego uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń przyjętych dla tego terenu, tj. w całości § 8 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem U. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że celem opracowania planu była zmiana przeznaczenia funkcji przemysłowej na mieszkaniową, na terenie dawnej cegielni w [...] wraz z rozszerzeniem funkcji mieszkaniowej w południowo-wschodniej części działki. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, uchwalony w tym celu plan miejscowy jest spójny z ustaleniami i rozwiązaniami przestrzennymi studium. Na rysunku studium obszar objęty planem określono jako tereny: P - obszar obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, U - obszar usług i R - obszar rolniczy. Zgodnie ze studium (rozdział 15 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów", tabela nr 23 oraz ust. 2 pkt 2), na obszarach oznaczonych symbolem P i U dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach ustalenie w planie miejscowym, jako alternatywnej funkcji zabudowy mieszkaniowej MN i usług U. Taka sytuacja występuje w omawianym przypadku. Wskazano, że wyznaczona w obowiązującym planie miejscowym funkcja przemysłowa nie znalazła zainteresowania wśród potencjalnych inwestorów, natomiast w sąsiedztwie działki nr ewid. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (tożsama z funkcją planowaną) i zagrodowa. Powołują się na treść § 7 ust. 8 pkt 1 oraz § 8 ust. 5 pkt 1 uchwały, zdaniem skarżonego organu, ilość wymaganych miejsc do parkowania dla funkcji mieszkaniowej jest identyczna jak określona w studium. Natomiast dla funkcji usługowej, która w przypadku terenów zabudowy jednorodzinnej jedynie uzupełnia funkcję mieszkaniową, sposób naliczania wymaganej ilości miejsc do parkowania jest bardziej przejrzysty i logiczny od sposobu określonego w studium. Faktycznie, w niektórych przedziałach powierzchni usługowej mogą wystąpić niewielkie różnice, jednak generalnie ilość miejsc postojowych określona w planie miejscowym jest zbieżna z ilością określoną w studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga Wojewody [...] jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. Organ wyznaczając dla terenów oznaczonych symbolem MN1, MN2, MN3, MN4 i U wskaźnik minimalnej liczby miejsc do parkowania dla dopuszczonej w planie miejscowym funkcji usługowej ustalił go z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z § 7 ust. 8 pkt 1 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalną liczbę miejsc do parkowania ustalono w ilości: a) 2 miejsca na jedno mieszkanie, b) 1 miejsce na każde rozpoczęte 25 m² powierzchni użytkowej usług, lecz nie mniej niż 2. Z kolei w § 8 ust. 5 pkt 1 dla terenu zabudowy usługowej minimalną liczbę miejsc do parkowania ustalono w ilości: a) 1 miejsce na każde rozpoczęte 25 m² powierzchni użytkowej obiektów usługowych lub usług, b) 1 miejsce na 4 miejsca noclegowe, c) 2 miejsca na jedno mieszkanie. Zgodnie ze studium (rozdz. 15 ust. 4 pkt 2, str. 35), dla funkcji usługowej, w tym realizowanej na terenach zabudowy mieszkaniowej, przewiduje się: a) 2 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 6 m² do 20 m², b) 3 miejsca postojowe dla usług prowadzonych na pow. od 21 m² do 50 m², c) 1 miejsca postojowe na każde rozpoczęte 50 m² powierzchni usług + 3 miejsca postojowe. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Niezgodność ogólnych postanowień studium z przepisami szczególnymi planów stanowi o naruszeniu istotnym zasad sporządzenia planu miejscowego. W niniejszej sprawie stopień uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium przesądza o bezwzględnym obowiązku uwzględniania jego postanowień przez prawodawcę lokalnego, gdyż wskazuje na konkretne liczby miejsc parkingowych dla funkcji usługowej, w tym realizowanej na terenach zabudowy mieszkaniowej. Słusznie zatem organ nadzoru stwierdził, że ilość miejsc do parkowania określona w planie miejscowym i w studium, będzie ze sobą zbieżna wyłącznie w niektórych ściśle określonych przypadkach, m.in. w przypadku lokalizacji usług prowadzonych na powierzchni do 20 m², ponieważ zarówno plan miejscowy, jak i studium przewidują w tym zakresie 2 miejsca postojowe. Zasadnie jednak organ nadzoru wykazał, że studium nakazuje lokalizację 3 miejsc postojowych dla usług prowadzonych na powierzchni powyżej 21m² do 50m² oraz 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50m² + 3 miejsca postojowe, w przypadku lokalizacji usług na powierzchni np. 60m² wartości te będą się od siebie różnić. W takiej sytuacji, zgodnie ze studium, powinno zostać wyznaczonych 5 miejsc postojowych, natomiast zgodnie z planem miejscowym - 3. Powyższe rozbieżności potwierdza przedstawione w skardze zestawienie ilość miejsc przewidzianych w planie miejscowym i studium we wskazanych przedziałach powierzchni usługowej. Niezgodność treści studium z zaskarżonymi przez organ nadzoru przepisami planu jest oczywista. Nie można jej rozpatrywać, jak oczekuje tego organ, w kategoriach "niewielkich różnic", czy też bardziej przejrzystego i logicznego od sposobu naliczenia ilości miejsc parkingowych od tego określonego w studium. Tym samym zasadna była skarga odnośnie stwierdzenia nieważności wszystkich ustaleń przyjętych dla terenów oznaczonych symbolem MN1, MN2, MN3 i MN4, odnoszących się do dopuszczonych na wskazanych terenach usług podstawowych wbudowanych w budynkach mieszkalnych, tj. § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a (odnoszącego się do przeznaczenia wskazanych terenów), jak również § 7 ust. 8 pkt 1 lit. b (określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania dla tego przeznaczenia). Wykazane w skardze nieprawidłowe uregulowanie obligatoryjnego wskaźnika odnoszącego się do ilości miejsc parkingowych (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które prowadzi do wyeliminowaniem jednego z obligatoryjnych elementów planu miejscowego względem dopuszczalnego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN1, MN2, MN3 i MN4. Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru w kwestii konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem U, dla którego usługi stanowią przeznaczenie podstawowe. W takim przypadku wyeliminowanie obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń przyjętych dla tego terenu, tj. w całości § 8 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem U. Z tych względów oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. z 2018 r. Dz.U. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.