II SA/Wr 507/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant apl. prok. Maja Zielińska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 lutego 2007r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości. Postanowieniem z dnia [...]Nr [...]Prezydent W. powołując w podstawie prawnej wydawanego orzeczenia przepis art. 73 § 1 i 2, art. 74 § 2 i art. 141 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił P. M. wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, w tym części opisowej i rysunków z projektu budowlanego, dotyczących pozwolenia na przebudowę i remont budynku biurowego we W. przy ul. G. [...]. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...]P.M. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie i wydanie uwierzytelnionych kopii związanych z decyzją nr [...]z dnia [...]dotyczącą pozwolenia na przebudowę i remont budynku biurowego przy ul. G. [...] w części obejmującej przyłącza i instalacje sanitarne /instalację deszczową/. W dniu [...] całość akt sprawy została udostępniona i wnioskodawca - korzystając z uprawnień procesowych - miał możliwości nie tylko przeglądania akt i zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów, ale również utrwalania wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie lub wykonywanie odpisów /odrysów/. Ponadto w tym dniu zostały wydane uwierzytelnione kopie wskazanych dokumentów dotyczących instalacji sanitarnych, gdyż wnioskodawca uzasadnił ich uzyskanie koniecznością zweryfikowania realizacji inwestycji z projektem. W dniu [...] P. M. ponownie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy. W dniu [...]organ udostępnił akta i umożliwił wykonanie odpisów /zostały wykonane aparatem fotograficznym/. Równocześnie wnioskodawca zażądał wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, w tym projektu budowlanego, które stanowią większość akt sprawy. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że art. 73 § 2 kpa nie przewiduje możliwości wydania kopii całych akt, lecz umożliwia stronie sporządzenie z nich notatek i odpisów i z tej możliwości wnioskodawca skorzystał. Wskazał równocześnie, że uprawnień strony wynikających z przepisu art. 73 § 2 kpa nie można odczytywać jako alternatywnego sposobu zapoznania się z aktami sprawy, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 29 marca 2001r. /sygn. akt II SA 2580/00/ i z dnia 17 września 2001r. /sygn. akt II SA/Wr 986/01/. W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił dodatkowo, że rysunki, których wydania domaga się wnioskodawca chronione są przepisami prawa autorskiego i autor tego opracowania musi wyrazić zgodę na wydanie kserokopii. Formułując to stwierdzenie organ odwołał się do treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. Nr 24, poz. 83 z późn. zm./. Na opisane powyżej postanowienie w terminie ustawowo zastrzeżonym wniósł zażalenie P. M. podając, że stosuje się do pouczenia zamieszczonego w kwestionowanym orzeczeniu. Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...]Nr [...]stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia motywów rozstrzygnięcia wynika m.in., że w dniu [...]P. M. zwrócił się do organu administracji publicznej o udostępnienie projektu budowlanego dotyczącego inwestycji obejmującej przebudowę i remont budynku biurowego we W. przy ul. G. [...] /działka nr [...], obręb G.., natomiast w piśmie z dnia [...]podał, że z aktami administracyjnymi zapoznał się w dniu [...] oraz wskazał, iż zauważył "... brak dokumentów dotyczących szczegółowego planu zagospodarowania terenu i dotyczącego instalacji wody deszczowej." Z tego względu zwrócił się o udostępnienie brakujących dokumentów. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że z notatki z dnia [...] wynika, iż P. M. poprosił o "udostępnienie kserokopii stron 19-20, 24-26, 47, 37-43" i w tym samym dniu stwierdził własnoręcznie, że odebrał uwierzytelnione kopie wskazanych dokumentów. W dniu [...]z kolei P. M. wniósł o wydanie uwierzytelnionych kserokopii następujących dokumentów: 1. pisma [...] 2. pisma [...] 3. pisma: Wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...]. 4. pisma [...]z [...]- stwierdzenie ostateczności decyzji Prezydenta 5. Projektu budowlanego - autorzy i działy "Załącznik do decyzji nr [...]" 6. Zawartość opracowania 7. zaświadczenia [...] str. 10 projektu z dnia [...] 8. zaświadczenia: str.: 11, 12, 13, 14-18 9. kopie projektu str.: 54, 55, 56, 57, 59, 60, 58. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. przedstawił stanowisko Prezydenta W. przyjęte w sprawie i wynikające z treści zaskarżonego postanowienia, a następnie wyjaśnił, że w odniesieniu do odmowy spełnienia żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii: Projektu budowlanego - autorzy i działy "Załącznik do decyzji nr [...]", stanowisko to należało uznać za właściwe, bowiem projekt budowlany chronią przepisy zawarte w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 904 z późn. zm./, a pozostałe dokumenty zostały skarżącemu udostępnione. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 wskazanej ustawy rozporządzenie i korzystanie z opracowania zależy od zezwolenia twórcy utworu pierwotnego /prawo zależne/, chyba, że autorskie prawa majątkowe do utworu pierwotnego wygasły. W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. podał dodatkowo, że zgodnie z art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów w każdym stadium postępowania administracyjnego, a z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie "A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji zostało zakończone. Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu drugoinstancyjnym zakwestionował P. M. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucił, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające uniemożliwiło mu jako stronie postępowania administracyjnego pełny dostęp do akt, a tym samym uniemożliwiło w pełni i we właściwym czasie zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, a ponadto działania urzędników i treść tych postanowień skutecznie uniemożliwiły mu sporządzenie odpisów dokumentacji. W uzasadnieniu skargi P. M. podał, że niezależnie od treści wniosku z dnia [...]w czasie przeglądania akt zwracał się również ustnie o udostępnienie kserokopii, ale umożliwiono mu jedynie uzyskanie w dniu [...]części dokumentacji i tylko w formie uwierzytelnionej, przy czym dokumenty, które wskazywał podlegały bezpośredniej weryfikacji urzędnika, wobec czego jedne mógł uzyskać, a inne nie. Podobna sytuacja miała miejsce przy fotografowaniu dokumentów, przy czym odmowę zezwolenia na wykonanie kopii fotograficznych uzasadniano różnymi, często sprzecznymi powodami. W ocenie skarżącego sformułowania zawarte w postanowieniach Prezydenta W. i Wojewody D. są nieprecyzyjne, a pozbawienie go możliwości utrwalania treści dokumentów przy pomocy aparatu fotograficznego, czy poprzez uzyskanie kserokopii jest niezrozumiałe. W zakończeniu skargi P. M. wniósł o uchylenie postanowień wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym i umożliwienie mu zrealizowania w pełni przysługujących mu praw. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. P. M. w pismach wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego zwracał uwagę na konieczność uporządkowania akt administracyjnych przekazanych Sądowi z zachowaniem ich kompletności, chronologii i właściwego wpisu zawartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w trybie przepisów zawartych w rozdziale 3 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego oznaczonym jako "udostępnienie akt". Należący do niego przepis art. 73 konkretyzuje uprawnienia stanowiące jedną z form czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, do którego zapewnienia obliguje właściwy organ przepis art. 10 kpa, statuujący zasadę ogólną w tym przedmiocie, gwarantowaną m.in. przepisem art. 145 § 1 pkt 4 tej samej ustawy. W zakresie ograniczonym treścią art. 73 kpa zawiera się przysługujące stronie w każdym stadium postępowania prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów /§ 1/ oraz prawo strony żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony /§ 2/. Rangę tych uprawnień - zdaniem Sądu - podkreśla przyjęta w przepisie art. 74 § 2 kpa forma postanowienia wymagana dla odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Zastrzeżenie takiej formy czynności i przyznanie środka zaskarżenia w postaci zażalenia sprawia, że postanowienie wydane w trybie powołanego powyżej przepisu powinno zawierać uzasadnienie, o którym mowa w art. 124 § 2 kpa ze wszystkimi elementami określonymi w art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. W ocenie Sądu treść uzasadnień zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego nie spełnia ustawowych wymogów, a wadliwość ta uprawnia do twierdzenia, że organy orzekające nie zastosowały się do obowiązku dokonania właściwej oceny okoliczności sprawy. Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że P.M. zamierzał skorzystać z uprawnienia wynikającego z przepisu art. 73 § 2 /zd. drugie/ kpa i złożył wniosek o wydanie mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów o konkretnie określonych cechach. Treść przywołanych wcześniej przepisów wskazuje, że obowiązek organu we wnioskowanym zakresie ograniczony jest tylko jednym warunkiem, a mianowicie istnieniem ważnego interesu strony, który powinien być rozważony w sposób indywidualny w każdej sprawie. W uznaniu Sądu uzależnienie możliwości zrealizowania przez stronę uprawnienia określonego w art. 73 § 2 kpa wyłącznie od istnienia ważnego interesu społecznego powoduje, że w przypadku wydania postanowienia w warunkach art. 74 § 2 kpa w jego uzasadnieniu powinna być również przedstawiona ocena tej okoliczności dokonana przez właściwy organ. Takiego elementu postanowienia wydane w postępowaniu instancyjnym nie zawierają. W ocenie Sądu istotne też jest, że przyznając uprawnienie określenie w art. 73 § 2 kpa ustawodawca nie przyjął zastosowanego w § 1 tego przepisu sformułowania: "w każdym stadium postępowania", co pozwala poddać w wątpliwość zasadność oceny organu odwoławczego, stwierdzającego niemożność wystąpienia z przedmiotowym żądaniem po zakończeniu postępowania jurysdykcyjnego. W literaturze prawniczej przeważa bowiem pogląd, że uprawnienie wynikające z art. 73 kpa przysługuje stronie także w odniesieniu do akt archiwalnych, z tym, że nie można go wówczas traktować jako uprawnienia procesowego, ale należy je wyprowadzać z ogólnego prawa do ochrony interesów strony oraz z zasady ustrojowej wyrażonej w art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /np. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, A. Matan: KPA Komentarz/. Nie można również uznać za prawidłowy argumentu organów orzekających wyprowadzonego z treści art. 2 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Odwołując się do tego przepisu organy stwierdzają, że niemożliwe jest wydanie żądanych przez wnioskodawcę uwierzytelnionych kopii dokumentów należących do projektu budowlanego bez zgody autora projektu. Zważyć jednak należy - niezależnie od tego, że w przypadku zasadności przyjętego stanowiska właściwy organ byłby zobligowany do zwrócenia się do autora projektu z zapytaniem, czy wyraża zgodę na sporządzenie kopii wskazanych kart projektu, iż zgodnie z treścią wskazywanego przepisu "Rozporządzanie i korzystanie z opracowania zależy od zezwolenia twórcy utworu pierwotnego /prawo zależne/, chyba, że autorskie prawa majątkowe do utworu pierwotnego wygasły. W przypadku baz danych spełniających cechy utworu zezwolenie twórcy jest konieczne także na sporządzenie opracowania." Natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych wynika, że opracowanie cudzego utworu, w szczególności tłumaczenie, przeróbka, adaptacja jest przedmiotem prawa autorskiego bez uszczerbku dla prawa do utworu pierwotnego. W ocenie Sądu przywołany przepis, wykorzystany dla odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, kiedy cudzy utwór /np. projekt architektoniczny/ jest wykorzystywany twórczo i poddany pewnym przekształceniom w zakresie formy lub treści, prowadzącym do powstania innego utworu. Nie można natomiast takiej sytuacji utożsamiać z czynnością dokonywania odpisów /kopii/ konkretnych elementów /oznaczonych jako numerowane strony/ projektu budowlanego w ramach art. 73 kpa. W tym kontekście istotne też jest, że ochronie ustawowej - zgodnie z art. 61 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych - podlega projekt architektoniczny lub architektoniczno-urbanistyczny. Rozważenia zatem wymaga to, czy ochrona ta obejmuje również inne niż architektoniczne części projektu budowlanego np. projekty instalacyjne. Na pełną akceptację zasługuje natomiast twierdzenie organu I instancji, że uprawnień określonych z art. 73 kpa nie można odczytywać jako alternatywnego sposobu zapoznania się z aktami, czy też uzyskania kompletu akt sprawy. Z orzeczeń wydanych w postępowaniu instancyjnym nie wynika jednak, aby działania skarżącego do tego zmierzały. Sąd zwrócił również uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia - wbrew twierdzeniom organu - nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dokumenty, których odbiór poświadczył swoim podpisem P. M. w dniu [...] są przynajmniej w części dokumentami wskazanymi we wniosku z dnia [...]. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym nie wyjaśniły w sposób wymagany prawem przesłanek faktycznych i prawnych odmowy uwzględnienia żądania skarżącego wniesionego w trybie art. 73 kpa przez co naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mając to na względzie - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.