II SA/Wr 507/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...]r. D.Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W., działając na podstawie art. 134, art. 17, art. 123 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 23 § 1 i § 6, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015, z późn. zm.), oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010r., Nr 121, poz. 744, z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] r. ([...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu podał, że w dniu 2 marca 2015 r. M. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: Ubojnia i Przetwórstwo Mięsne M.K., M. W. D. [...], [...] S., złożyła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. pismo oznaczone jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] r. w związku z nakazem zawartym w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Z., działając w trybie art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przekazał przedmiotowe pismo do rozpatrzenia D.Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii. W wyniku rozpatrzenia sprawy D.Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że z dokumentów przekazanych przez organ I instancji wynika, iż postępowanie egzekucyjne mające na celu wykonanie obowiązku określonego w ww. decyzji zostało wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] r. nr [...], który wraz z pismem oznaczonym jako postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, został doręczony stronie w dniu 24 lutego 2015 r. Jednocześnie jednak ww. pismo organu I instancji oznaczone jako postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, znajdujące się w aktach sprawy nie zostało podpisane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W tej sytuacji organ, odwołując się do poglądów judykatury, wskazał, że niniejsze pismo jako obarczone istotną wadą - prowadzącą do oceny, że chodzi o pismo będące w istocie projektem aktu –nie weszło jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia czy pismo to zostało stronie doręczone. Co prawda art. 110 k.p.a. łączy związanie organu treścią aktu administracyjnego między innymi z chwilą doręczenia, to jednak w przepisie tym mowa jest o akcie administracyjnym, a więc akcie zawierającym niezbędne składniki, pozwalające uznać imperatywne oświadczenie woli organu administracji właśnie za decyzję czy postanowienie. Za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się bowiem cztery składniki takie jak oznaczenie organu, adresata aktu administracyjnego, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Brak z kolei jednego ze wskazanych wyżej składników powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy wówczas do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy aktem administracyjnym w rozumieniu prawa. Wobec powyższego, w ocenie D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, pismo organu z dnia [...] r. oznaczone jako postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia narusza obowiązki określone w art. 124 § 1 k.p.a. i z tego względu nie wywołuje żadnych skutków prawnych oraz nie może być traktowane jako prawidłowo sporządzone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym organ uznał, że przedmiotowe pismo nie weszło do obiegu prawnego, jako postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia. W związku z powyższym wniesione przez stronę pismo oznaczone jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesne, a w konsekwencji też niedopuszczalne. Nie godząc się z rozstrzygnięciem D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła M. K. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W niniejszej skardze strona skarżąca stwierdziła, że: "postanowienie z dnia [...] roku D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. nie może być traktowane jako, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] roku nr [...] zostało prawidłowo sporządzone i powinno wywoływać skutki w obrocie prawnym". Na dowód powyższego stanowiska skarżąca przywołała treść art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy czym za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki takie jak oznaczenie organu, adresata aktu administracyjnego, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (wyrok WSA w Opolu z dnia 14.06.2008 r., sygn. akt II SA/Op 164/08). W odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie D.Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W.z dnia [...] r. stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] r. ([...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, podziela stanowisko organu, iż zakwestionowane przez skarżącą postanowienie jakkolwiek zostało jej doręczone wraz z tytułem wykonawczym z dnia [...] r., to jednak z uwagi na fakt, iż nie zostało podpisane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, nie może zostać uznane za postanowienie, z którym łączyć należy przewidziane prawem konsekwencje. Zgodnie bowiem z przyjętymi standardami proceduralnymi, w tym z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ponadto w myśl § 2 postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Niezależnie od powyższego należy także podkreślić, że skoro postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, to również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych, do których to należy: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10). W rezultacie brak jednego ze wskazanych wyżej elementów – jak słusznie wskazał D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. – uniemożliwia uznanie oświadczenia woli organu administracji za akt administracyjny, z którym następnie wiąże się przewidziane w prawie skutki. Tym samym przyjąć należy, że skoro zaskarżone w drodze zażalenia przez M.K. postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Z. z dnia [...] r. nie zostało podpisane z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, to stanowiło w istocie projekt aktu, od którego to zażalenie nie przysługuje. W tej sytuacji zasadnie skarżony organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie bowiem z niniejszym przepisem zobligowany on był on podjęcia czynności mających na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzony przez niego brak przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie z przedstawionych wyżej względów wyczerpuje przesłankę niedopuszczalności zażalenia i obligował do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.