II SA/Wr 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do rzeki I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. udzielono [...] S.A. w [...] pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania wód z odwodnienia kopalni do rzeki 1. z oczyszczalni nad rzeką w ilości Qśrd 50.400 m³/d i Qmaxh 3600 m³/h wód o określonym składzie (odczyn, temperatura, zawiesiny, siarczany, chlorki) 2. ze zbiornika wód czystych w ilości Qmaxh 300 m³/h o określonym składzie 3. nadmiaru wód z odwodnienia kopalni powstałych w okresie deszczów nawalnych, po uprzednim ich oczyszczeniu, w okresach krótkotrwałych do 8 dni w roku, w ilości Qmaxh 3600 m³/h, a ponadto wód z odwodnienia filara ochronnego rzeki za pośrednictwem rowu R-1 4. z zespołu 8 studni głębinowych w ilości Qśrd 3024 m³/d i Qmaxh 241,2 m³/h 5. z szybu drenażowego nr 1 w ilości Qśrd 3456 m³/d i Qmaxh 360 m³/h i 6. zespołu 6 studni drenażowych w łącznej ilości Qśrd 12960 m³/d i Qmaxh 961,2 m³/h o określonym składzie (odczyn, temperatura, zawiesiny, siarczany, chlorki). W pozwoleniu ustalono ponadto miejsce poboru prób do analiz, metodę pomiaru ilości odprowadzanych wód z odwodnienia kopalni oraz określono warunki obowiązywania pozwolenia (obowiązki adresata decyzji). W uzasadnieniu jako podstawę techniczną decyzji podano operat wodnoprawny z 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 155 k.p.a. dokonano zmiany powyższej decyzji przez zmianę jej adresata na [...] S.A. w [...], zastąpienie wyrazu "[...]" wyrazem "[...] S.A. – Oddział [...] w [...]", a ponadto przez zastąpienie dotychczasowego pozwolenia w części obejmującej wprowadzanie do rzeki wód ze zbiornikiem wód czystych, pozwoleniem na wprowadzanie wód z trzech studni drenażowych, w ilości Qmaxh 900 m³/h o określonym składzie. W uzasadnieniu podano, że z dniem [...] września 2010 r. nastąpiło połączenie trzynastu spółek [...], w tym [...] S.A. w [...], w wyniku czego powstała skonsolidowana spółka [...] S.A. w [...]. Adresatem pozwolenia powinna być Spółka, a nie jej Oddział. Konieczne stało się zwiększenie ilości wprowadzanych wód z 300 do 900 m³/h. Jak wskazano, podstawę techniczną decyzji stanowi operat wodnoprawny z 2011 r. Organ (art. 32 p.p.s.a.) w informacji rocznej ustalił [...] w [...] (dalej Spółka i Oddział) opłatę stałą za 2018 r. za wprowadzanie ścieków do wód dla sześciu przypadków wprowadzania, przyjmując stawkę 250 zł na dobę za 1 m³/s oraz dokonując przeliczenia ilości podanych w pozwoleniu w m³/h na ilości w m³/s. Kolejnym składnikiem iloczynu był czas wynoszący odpowiednio 365 i 8 dni. W reklamacji podpisanej przez zastępcę dyrektora Oddziału zarzucono naruszenie art. 279 pkt 3 w związku z art. 270 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, gdyż ustanowione tam zwolnienie z opłat obejmuje nie tylko opłatę zmienną, ale ponadto stałą. Zaskarżoną decyzją adresowaną do Spółki – Oddział i doręczoną do siedziby Oddziału w [...] organ na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 powołanej już ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) określił opłatę stałą w wysokości podanej w informacji rocznej. Jako podstawę obliczenia opłaty podał art. 271 ust. 5 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na brak podstaw do uwzględnienia reklamacji. Z podanego w ustawie sposobu opłaty organ wywiódł wniosek, że skarżącemu nie przysługuje ustawowe zwolnienie z opłaty uzależnione od składu chemicznego ścieków. Od jakości ścieków uzależniona jest jedynie opłata zmienna (art. 270 ust. 8, art. 272 ust. 5 i 6, art. 278 ust. 3 i art. 279 pkt 3 ustawy). Zwolnienie z opłaty przysługuje ponadto, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg/l, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne określa tę wartość maksymalnie do 1500 mg/dm³. Na końcu organ ponownie podał sposób obliczenia wysokości opłaty na podstawie art. 271 ust. 5 ustawy i § 10 rozporządzenia RM z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółka, działająca przez radcę prawnego. Zarzuciła naruszenie art. 279 pkt 3 ustawy oraz art.28 w związku z art. 29 k.p.a. z uwagi na skierowanie decyzji do Oddziału zamiast do osoby prawnej, co wyczerpuje podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności albo uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący przedstawił wykładnię art. 279 pkt 3 w nawiązaniu do art. 270 pkt 8 ustawy. Podkreślił, że z przepisu określającego sposób wyliczenia opłaty nie należy wysnuwać wniosku o zasadności nałożenia opłaty. Wywód prawny skargi oparł na dołączonej do skargi opinii prawnej J. R. W piśmie procesowym skarżący podał, że w analogicznej sprawie sygn. akt II SA/Wr 505/18 tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na rozprawie skarżący cofnął zarzut nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, podkreślając w szczególności znaczenie ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zasięgu zanieczyszczeń, przewyższającego wielkość podaną w art. 279 pkt 3 ustawy. Organ wskazał, że reklamację wniósł Oddział. Jednak nie Oddział był stroną i adresatem decyzji, którym była Spółka z doprecyzowaniem którego oddziału dotyczy decyzja. Wskazał ponadto, że postępowanie reklamacyjne nie jest postępowaniem w którym stosuje się k.p.a. W szczególności nie jest to postępowanie odwoławcze. Zawarte w art. 14 ust. 2 ustawy odwołanie do k.p.a. nie dotyczy postępowania reklamacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowi wiadoma jest urzędowo treść akt i wyroku w sprawie II SA/Wr 505/18, jednak pomimo pokrewieństwa problematyki prawnej obu spraw, różnią się one stanem faktycznym (przede wszystkim treścią pozwoleń wodnoprawnych), a przede wszystkim nieznana jest reguła orzekania w sposób identyczny w podobnych sprawach. Oczywiście tut. sąd w dążeniu do bycia w sensie materialnym, a nie jedynie formalnym, instytucją sądową, dąży do realizacji postulatu jednolitości orzecznictwa w takich samych sprawach. Można łatwo sprawdzić w systemie Lex, że dążenie do realizacji postulatu jednolitości orzecznictwa (czyli inaczej wyrażania na zewnątrz norm prawnych w oparciu o stosowane przepisy prawne) nie zawsze towarzyszy orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych przez różne sądy, a nawet czasami przez ten sam sąd. Oczywiście praktyka orzecznicza dozwala na wyjątkowe wydanie wyroku o treści odbiegającej od orzecznictwa ujednoliconego, a to w celu jego zmiany poprzez doprowadzenia do uchwały składu powiększonego NSA. Snuje się ponadto niekiedy teoretyczne rozważania, czy nakaz wynikający z art. 190 p.p.s.a. jest zawsze bezwzględnie obowiązujący, gdyby ustalona wykładnia prawa była jawnie nietrafna. W końcu zaś można podjąć próbę podważenia nawet uchwały w składzie powiększonym (art. 269 p.p.s.a.). uwagi te czyni się na marginesie rozważań, skoro jednak skarżący w wydaniu wyroku w podobnej sprawie upatrywał istotny argument za uwzględnieniem skargi. Druga zaś uwaga natury ogólnej i wstępnej dotyczyć musi znaczenia procesowego dołączonej do skargi naukowej opinii prawnej, opatrzonej uwagą skarżącego, że w nin. sprawie mogą być potrzebne wiadomości specjalne. Otóż nie do pomyślenia jest, aby sąd polski korzystał z opinii biegłego do objaśnienia ustawy polskiej, niezależnie od stopnia zagmatwania lub nieporadności językowej ustaw lub ich specjalistycznego przedmiotu, na przeszkodzie czego stoi też wzgląd czysto formalny – sąd administracyjny nie prowadzi dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wywody prawne opinii Sąd traktuje jako osobną część skargi, wyrażającą pogląd prawny skarżącego. Oczywiście sąd korzysta przy wykładni ustaw z narzędzi pomocniczych, jak materiały ustawodawcze, wypowiedzi nauki prawa i orzecznictwo sądowe. Jednak zawsze to sąd rozstrzyga jednostkową sprawę, w sposób samodzielny i jest to jego własne rozstrzygnięcie, za które przyjmuje odpowiedzialność, nie zaś stanowiące konieczność wynikającą z zewnętrznych wobec sędziego okoliczności. Oczywiście niekiedy wiążąca wykładnia sądowa (art. 187 § 2, art. 190, art. 153 p.p.s.a.) ogranicza tę samodzielność, ale nie zachodzi to na razie w nin. sprawie. Jak wiadomo sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), więc cofnięcie zarzutu nie miało formalnie znaczenia. Można domyślać się, że zawodowy pełnomocnik skarżącego zapoznał się wreszcie z wyrokiem III SA/Gd 125/17 i powołanymi tam wyrokami II GSK 1074/11 i II OSK 166/11, których tezy prawne wykluczają nieważność decyzji skierowanej do oddziału spółki handlowej będącej osobą prawną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się skrótowo do tych tez może zastanawiać pominięcie w nich problematyki na tle art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., którą ewentualnie mógłby rozważyć organ (art. 19 k.p.a.) przy uwzględnieniu podstaw właściwości miejscowej, w tym wynikających z przepisów odrębnych. W ocenie Sądu nie było potrzeby badania tej problematyki w postępowaniu sądowym. Po drugie zaś Sąd stwierdza, że nie brzmią zbyt udolnie tezy prawne głoszące, że pewne zdarzenie, które nastąpiło, jest niemożliwe. Teza powinna określać w sposób ścisły skutki procesowe tego co się zdarzyło i uwzględniać, że skoro coś miało miejsce, to było możliwe. Oczywiście łatwiej jest napisać, że coś być "nie może", naśladując język prawny. Zakładając jednak, że autorzy tezy prawnej orzecznictwa ma na uwadze jej przydatność praktyczną, powinien raczej precyzować skutki prawne zdarzenia. Procedura bowiem jest, lub powinna być, zbiorem skutków procesowych, zamiast opisem czynności lub zaniechania o niewiadomych skutkach. Oczywiście autorzy ustaw wykluczają działanie stron lub organów orzekających wbrew wyraźnemu przepisowi procesowemu, a także brak reakcji takich organów na uchybienia procesowe stron, to jednak założenie to jest oderwane od praktyki, gdyż spory prawne zazwyczaj toczą strony nieprzestrzegające reguł, zaś organy nie zawsze panują nad przebiegiem procedury zgodnym z ustawą. Pozostając przy tematyce pobocznej można zasygnalizować kwestię skutków prawnych wadliwego doręczenia decyzji jedynej stronie. Jak wiadomo skutki te są naświetlane rozmaicie (patrz wyroki II GSK 4055/16 i 2734/14, II SA/Wr 131/17, IV SA/Wa 3431/15, II OSK 599/17, II SA/Go 948/16). Sąd podtrzymuje dotychczasowy pogląd, że doręczenie wadliwe oznacza wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, a jedynie strona nie powinna doznać ujemnych skutków procesowych z tym związanych (patrz wyroki II SA/Wr 475/10, 640/14 lub 743/14, por. wyroki II SA/Gl 2005/13, III SA/Łd 84/13, II SA/Op 517/12, II SA/Kr 1536/12). W nin. sprawie skutki te nie powstały, co uzasadnia odstąpienie od rozważania tej kwestii. Powracając do zasadniczej problematyki prawnej sprawy należy wskazać podstawy uwzględnienia skargi. W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje wywód prawny wyroku II SA/Wr 505/18 i przedstawia w skrócie jego treść. Przepis art. 279 ustawy zawiera katalog przypadków, w których wprowadzanie ścieków lub wód jest zwolnione z opłat za usługi wodne. Jednym z nich jest wprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Sporne między stronami było, czy zwolnienie to dotyczy zarówno opłaty stałej i zmiennej, czy tylko zmiennej. Przepisy art. 267 i art. 268 ustawy stanowią, że za usługi wodne pobiera się opłaty. Zgodnie z art. 270 ust. 8 ustawy opłata za wprowadzanie ścieków do wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków, przy czym według ust. 9 tego przepisu wysokość opłaty zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach. Zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy wysokość opłaty zmiennej uzależniona jest m.in. od sumy chlorków i siarczanów. Jednak z przepisów regulujących wymiar opłaty nie należy wnosić, czy dana opłata w ogóle się należy, jako niepodlegająca ustawowemu zwolnieniu. W szczególności nie powinno obciążenia opłata stałą co do zasady uzasadniać brzmienie art. 271 ust. 5 ustawy. Przepis ten nie ujmuje sumy chlorków i siarczanów jako czynnika uwzględnianego przy określaniu wysokości opłaty stałej, co oznacza jedynie, że dotyczy to sytuacji, w której opłata ta w ogóle się należy. Najpierw zatem należy na podstawie wyłącznie art. 279 ustawy ustalić, czy opłata (stała lub zmienna) obciąża adresata pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast art. 279 ustawy nie określa, że odnosi się wyłącznie do opłaty zmiennej. Potwierdza to wykładnia systemowa, bowiem ustawa przewiduje liczne zwolnienia od opłat, ale niekiedy tylko od opłaty danego rodzaju (np. art. 270 ust. 2). Przepis art. 279 ustawy należy interpretować zgodnie z regułą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. oraz zasadami prawa daninowego. Istotna jest ponadto wykładnia celowościowa, związana z przedmiotem w przypadku wprowadzania ścieków, gdyż celowe jest nakładanie adresata do ograniczania w ściekach szkodliwych substancji, czemu służyć może zwolnienie od obu opłat. Wbrew argumentacji organu istotna jest tutaj rzeczywista suma chlorków i siarczanów wprowadzana ze ściekami przez skarżącego, nie zaś maksymalna wartość określona w pozwoleniu. W decyzji organ nie rozważył tych okoliczności oraz nie podjął czynności wyjaśniających w tym kierunku, co oznaczało naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Przy określaniu wysokości opłaty organ naruszył art. 271 ust. 5 ustawy przez błędną i dokonaną z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. wykładnię pojęcia maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jest zrozumiałe, że treść pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) nie jest dostosowana do brzmienia stosowanej w nin. sprawie ustawy. Pozwolenia te zazwyczaj różnicują ilości ścieków według różnych mierników (rocznych, dobowych, godzinowych), nie zaś w m³/s jak wymaga obecna ustawa. Zróżnicowanie to uzasadnione jest rozbieżnymi potrzebami określenia danej ilości. Z reguły w oparciu o te wartości możliwe jest ustalenie maksymalnej ilości ścieków dopuszczonej do wprowadzenia w okresie roku. Ilości określone w m³/h dotyczą przypadków nadzwyczajnych i znacznie przekraczają dopuszczalną ilość przewidzianą w pozwoleniu w ujęciu rocznym, gdyby przeliczyć wartość godzinową na roczną. W nin. sprawie taką podstawę do ustalenia dopuszczalnego rozmiaru ilości wprowadzanych ścieków w ciągu roku, stanowi miernik dobowy. Wskazane już reguły art. 7a § 1 k.p.a. i prawa daninowego wymagają przyjęcia przez organ do wyliczeń, najniższej dopuszczalnej ilości ścieków do wprowadzenia w okresie roku i dokonuje przeliczenia na m³/s tej właśnie ilości. Nie miało znaczenia, że ilość dobowa nie została określona jako maksymalna. Należy więc najpierw ustalić, na zrzut jakiej ilości ścieków dozwala pozwolenie wodnoprawne w toku normalnej działalności strony i taką wartość przeliczyć, nie zaś poszukiwać możliwości obciążenia opłatą w najwyższej wysokości spośród wielu wynikających z danego pozwolenia. Wskazano już, że niewątpliwie organ uznał za stronę Spółkę, a jedynie nie dostosował do tego doręczeń, co w nin. sprawie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.