II SA/Wr 511/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant apl. rad. Karolina Kanclerz, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie otworu okiennego w budynku mieszkalnym położonym przy ul. J. [...] w L. Ś. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. W dniu [...]r. skarżąca zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o samowolnym wykonywaniu na sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych, polegających na wybijaniu większego otworu okiennego. Dołączyła pismo z dnia [...]r. otrzymane od sprawcy samowoli, w którym zawiadamiał ją o przystąpieniu do prac remontowych budynku mieszkalnego położonego na granicy działek. W kolejnym zawiadomieniu z dnia [...]r. skarżąca podała, że sąsiad wykonał większy otwór okienny o wymiarach około 210 cm na 150 cm, w miejsce okienka o wymiarach 70 cm na 50 cm wypełnionego szklanymi luksferami. Skarżąca podała, że prawdopodobnie pomieszczenie, w którym wybito otwór, ma być z pomieszczenia gospodarczego adaptowane na pomieszczenie mieszkalne. Do pisma dołączyła fotografię ściany z wybitym otworem okiennym. Pismem z dnia [...]r. kierownik wydziału budownictwa i architektury Starostwa Powiatowego zawiadomił inwestora, że w nawiązaniu do zgłoszenia z dnia [...]r. w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na powiększeniu otworu okiennego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) nie wnosi sprzeciwu. Do pisma dołączono wniosek inwestora J. I. o zgodę na poszerzenie okna, w związku z koniecznością wymiany okna na nowe, o około 25-30 cm oraz oświadczenie B. I. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto mapę działek, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r., na której oznaczono jako przewidziane do wymiany okno w ścianie od strony wewnętrznej działki inwestora. Pismem z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił inwestora o nieprawidłowym wskazaniu miejsca wykonania zgłoszonych robót i zalecił mu dokonanie sprostowania oraz wykonanie robót zgodnie z prawem, gdyż roboty wykonane w miejscu nie objętym zgłoszeniem zostaną potraktowane jako samowola budowlana. Pismem z dnia [...]r. organ zawiadomił skarżącą, że sprawy wynikające z niedogodności istnienia otworu okiennego w budynku posadowionym na granicy działek podlegają rozpatrzeniu w drodze cywilno-prawnej. Kolejno akta sprawy zawierają pismo skarżącej do Urzędu Gminy z dnia [...]r. z prośbą o nieuwzględnienie wniosku inwestora z dnia [...]r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkaniowe, gdyż roboty te rozpoczęto samowolnie, zaś otwór okienny został wybity od strony działki skarżącej. Do pisma dołączyła zdjęcia ukazujące osadzenie nowego okna w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Starosta L. umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej budynku mieszkalnego na cele mieszkalne, na wniosek inwestora (art. 105 § 2 k.p.a.), wyjaśniając w uzasadnieniu, że dla terenu inwestycji nie ma planu miejscowego i wymagana byłaby decyzja o warunkach zabudowy, której do tej pory inwestor nie uzyskał. W związku z zażaleniem na bezczynność z dnia [...]r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał organowi I instancji załatwienie sprawy w terminie 30 dni. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji powiadomił skarżącą i inwestora o przeprowadzeniu kontroli zgodnie z art. 81 ust. 1 prawa budowlanego. W protokole oględzin z dnia [...]r. stwierdzono istnienie otworu okiennego o szerokości 1,20 m i wysokości 0,96 m z osadzonym nowym oknem. Według inwestora poprzednie okno o wymiarach 0,85 m na 0,85 m wyjął w dniu [...]r. po otrzymaniu zgody Starostwa z dnia [...]r. Według skarżącej poprzednio była w tym miejscu ściana z luksferów, zaś otwór został wykonany przed wyrażeniem tej zgody i nadal domaga się przywrócenia stanu poprzedniego. Dołączono decyzję z dnia [...]r. udzielającą inwestorowi pozwolenie na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...]r. strony podtrzymały dotychczasowe wyjaśnienie, a skarżąca dołączyła oświadczenia dwóch świadków, że poprzednio w miejscu okna był otwór z luksferami. Organ wezwał tych świadków na przesłuchanie, bez zawiadomienia stron o tej czynności. Po przesłuchaniu świadków na nieruchomości stron, jeden nich zeznał, że odwołuje swoje pisemne zeznanie, gdyż poprzednio w miejscu okna było inne okno, mniejsze, zaś drugi zeznał, że luksfery były w tym otworze w latach [...]. W dniu [...]r. organ przesłuchał inwestora, który wyjaśnił, że do [...] r. w otworze tym było okno z szybą zbrojoną, a następnie na podstawie decyzji z [...] r. wykonał tam normalne okno, które wymienił w [...] r. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie otworu okiennego w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu organ przytoczył treść wyjaśnień stron i zeznań świadków. W odwołaniu skarżąca w oparciu o akta dotyczące zgłoszenia zamiaru robót zarzuciła, że inwestor dopiero w dniu [...]r. wskazał prawidłowo miejsce wykonania otworu okiennego, ponadto dołączyła decyzję odwoławczą w sprawie warunków zabudowy jako dowód wykonania otworu w części gospodarczej budynku. Twierdziła, że tej części budynku nie dotyczyła niejasna i ogólnikowa decyzja z [...] r. W odwołaniu skarżąca powołała 20 załączników. Dokumentów tych nie ma w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził brak przesłanek bezprzedmiotowości postępowania oraz naruszenie art. 7-11, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. W szczególności nie uległo wyjaśnieniu w której części budynku, mieszkalnej czy niemieszkalnej, zostały wykonane roboty budowlane polegające na wymianie okna. Organ nie dokonał oceny materiału dowodowego pomimo rozbieżnych wyjaśnień i zeznań. Doprowadziło to do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Badanie, czy roboty stanowiły samowolę budowlaną, należy przeprowadzić w nawiązaniu do rozstrzygnięć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wymagane jest poprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Pismem z dnia [...]r. organ I instancji wezwał strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia wyjaśnień. Decyzją z dnia [...]r. organ I instancji ponownie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ ponownie przytoczył dotychczasowe ustalenia. Według tego organu, inwestor wykonywał przebudowę otworu okiennego w latach [...], zaś w [...] r. poszerzył otwór okienny po zgłoszeniu robót. Roboty te nie posiadają cech samowoli budowlanej. W odwołaniu skarżąca przyznała, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu wobec zamiaru powiększenia otworu okiennego, pomimo posiadanych informacji o wadach tego zgłoszenia. Zarzuciła jednak, że zgoda organu lub brak sprzeciwu nie mogły sanować działań inwestora podjętych samowolnie. Organ pominął, że wykonane roboty stanowiły element adaptacji pomieszczenia gospodarczego na mieszkalne, bez wymaganego pozwolenia. Organ pominął materiał postępowania w sprawie warunków zabudowy. Oceny organu były sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, że organ I instancji poczynił ustalenia w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ustalił, że wymiana okna nastąpiła w sierpniu [...] r. w oparciu o decyzję z [...] r., o czym inwestor zawiadomił właściwy organ. Roboty stanowiły remont i zostały zgłoszone. Wobec braku naruszenia prawa budowlanego postępowanie organu nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że przy rozpoczęciu prac skarżący nie dysponował brakiem sprzeciwu właściwego organu, decyzja z [...] r. nie dotyczyła części budynku, w której wykonał roboty, organ naruszył art. 30 i art. 71 prawa budowlanego, a ponadto art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Organ odwoławczy nie miał powodu do odstąpienia od trafnych wskazań zawartych w poprzednio wydanej decyzji odwoławczej, których organ I instancji nie wykonał. Dotychczasowe ustalenia organu I instancji były niepełne lub wątpliwe, zaś poczynione oceny mogły nasuwać wątpliwości. Według art. 3 pkt 8 prawa budowlanego remont polega na odtworzeniu stanu pierwotnego. Remont może polegać na dokonaniu wymiany okna. Nie jest remontem wybicie nowego otworu okiennego. Odpowiednia kwalifikacja robót wymagała ponadto jednoznacznego ustalenia, czy w ścianie budynku w ogóle znajdował się uprzednio otwór okienny, czy też była to ściana bez takiego otworu, częściowo wykonana z luksferów lub innego podobnego materiału. Wykonanie wszelkich robót byłoby legalne w przypadku prawidłowo dokonanego zgłoszenia i rozpoczęcia ich po upływie ustawowego terminu do wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, bądź po wyrażeniu przez niego aprobaty dla zamierzenia inwestora. Organ nie wykorzystał możliwości pełniejszego wyjaśnienia tych okoliczności w drodze dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej zgłoszenia robót oraz sprawy dotyczącej warunków zabudowy, zaś dowód zeznań świadków przeprowadził wadliwe, z naruszeniem procedury (art. 79 § 1 i 2, art. 81, art. 68 § 1 k.p.a.), bez dążenia do uzyskania wyczerpujących zeznań, podobnie jak dowód z zeznań stron (art. 86 k.p.a.). Organ nie rozważył przy tym powinności wyznaczenia rozprawy (art. 89 § 2 k.p.a.). Dotychczasowe ustalenia nie uzasadniały poczynionych przez organy ocen. Same organy podkreślały wady zgłoszenia oraz udokumentowały fakt przedwczesnego rozpoczęcia robót. Nie został wyjaśniony związek dokonanej samowolnie przebudowy zamierzoną przed inwestora zmianą sposobu użytkowania części niemieszkalnej budynku na cele mieszkalne. Przeprowadzony dowód z oględzin nie zmierzał do wyjaśnienia tej okoliczności. O ile przebudowa stanowiła element niedozwolonej zmiany sposobu użytkowania, to w ramach nin. sprawy mogło i powinno nastąpić podjęcie odpowiednich do tego czynności organu, skoro ten element sprawy wystąpił w toku jej prowadzenia i był związany z zakreślonym na wstępie wąsko przedmiotem sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak jego związku ze sferą prawa materialnego, co wyłącza możliwość wydania merytorycznej decyzji. Postępowanie wyjaśniające polega na ustaleniu w możliwie szerokim zakresie faktów prawotwórczych tj. istotnych z punktu widzenia ocen materialnoprawnych. Wymaga podkreślenia, że sprawa administracyjna powstaje z chwilą zaistnienia okoliczności faktycznych uzasadniających zastosowanie prawa administracyjnego, czyli istnieje ona niezależnie od postępowania wszczętego w tej sprawie. Obraz istniejącej obiektywnie sprawy może ulegać zmianie w miarę odkrywania przez organ jej elementów w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Momentem ukształtowania granic sprawy administracyjnej, z punktu widzenia organu, jest moment zakończenia postępowania wyjaśniającego. Jednak wydana decyzja powinna odpowiadać rzeczywistej treści danej sprawy, której odkryciu służy prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Nie może decydować o tym zbyt wąskie zakreślenie przedmiotu postępowania w chwili jego wszczęcia. Obiektywnymi granicami sprawy, ukształtowanymi przez prawo materialne i fakty prawotwórcze, związane są organy obu instancji. Nie zawsze zatem sprawdza się ukształtowana w praktyce orzeczniczej zasada związania organu odwoławczego granicami sprawy zakreślonymi w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powinien dostrzegać zarówno zbyt szerokie, jak i zbyt wąskie odtworzenie przez ten organ granic sprawy, a jego zadaniem jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całokształtu danej sprawy, w jej obiektywnym ujęciu. Organ odwoławczy powinien jedynie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do rozpoznania i rozstrzygnięcia nowej sprawy, co nie zachodzi wówczas, gdy dostrzeże wadliwe zakreślenie jej granic w dotychczasowym postępowaniu organu I instancji. Istotne jest bowiem, że każde rozstrzygnięcie organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności stanowi w rzeczywistości jedyne rozstrzygnięcie wydane w danej prawie, zastępujące decyzję I instancji. Z tego względu Sąd nie przychylił się do argumentacji organu zgłoszonej na rozprawie, że granice nin. sprawy zostały wyznaczone w sposób wiążący w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy po poprzedniej decyzji odwoławczej, organ I instancji miał przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Nie przeprowadził żadnego. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie miało wad nieistotnych, lecz posiadało wady zasadnicze, zaś znaczenie prawne tego zgłoszenia nie stworzyło stanu legalności robót, skoro zostały podjęte niezgodnie z treścią zgłoszenia w zakresie przedmiotu robót i terminu ich wykonania. Dokonując w oparciu o pełny materiał dowodowy uzupełniony w podanych wyżej kierunkach i w procesowo prawidłowy sposób, odpowiedniego zakwalifikowania wykonanych robót, organy powinny ponadto uwzględnić treść art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) oraz art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.