II SA/Wr 511/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi C. J. M. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 65/20 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. J. M. (dalej: skarżąca) w dniu 06.07.2021 r. złożyła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24.04.2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 65/20 zobowiązującego organ m.in. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca powołując art. 154 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniosła o: 1) wymierzenie Wojewodzie grzywny; 2) przyznanie na rzecz skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko, wskazując m.in., że pomimo otrzymania prawomocnego wyroku organ nie wykonał go w części dotyczącej zobowiązania do merytorycznego załatwienia sprawy skarżącej. Strona czeka na decyzje od 30 miesięcy. Organ ignoruje przy tym kierowaną do niego korespondencję i lekceważy wszelkie terminy. Powoduje to frustrację i utratę wiary przez stronę w prawidłowe funkcjonowanie organów administracji publicznej, a także w realizowanie przez organy RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Organ nie wykazał również choćby minimum staranności przy prowadzeniu postępowania, w celu szybkiego wydania decyzji i realizacji wyroku w zakresie wypłaty zasądzonego świadczenia pieniężnego. W ocenie skarżącej nie ma żadnego racjonalnego wyjaśnienia, dla którego wciąż nie zrealizował wyroku w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, również fakt, że organ prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Ponadto problemy techniczno-organizacyjne organu są problemami, które obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem - a nie stronę. Nie jest winą strony, że organ zatrudnia zbyt mało pracowników, a także że boryka się z ich fluktuacją. Co więcej, organ od niemal roku w każdej odpowiedzi na ponaglenie lub skargę na przewlekłość lub bezczynność argumentuje, że boryka się z fluktuacją pracowników i podejmuje czynności zmierzające do polepszenia sytuacji - z czego jednak nic nie wynika, a organ nie podejmuje żadnych istotnych zmian w funkcjonowaniu urzędu. Oznacza to, że organ od wielu miesięcy jest w pełni świadomy faktu prowadzenia tysięcy spraw w sposób całkowicie przewlekły, a jednocześnie nie podejmuje żadnych działań, które mają temu realnie przeciwdziałać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że pismem z 13.07.2021 r. poinformował stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Jednocześnie strona została wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji zgodnej z żądaniem. Ponadto w tym samym dniu organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Aktualnie zatem organ oczekuje na dokonanie czynności przez inne podmioty, wynikające z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (tzw. opiniowanie służb), które są niezbędne do zakończenia przedmiotowego postępowania i wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności sprawy, w tym dotyczące ilości wniosków kierowanych do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców oraz braków kadrowych wydziału uniemożliwiających załatwianie tych spraw w pierwotnym terminie, Wojewoda podkreślił, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie ma cech lekceważącego traktowania skarżącej, jak również obowiązków nałożonych ustawą oraz orzeczeniem Sądu. W jednostkowej sytuacji - jak przypadku rozpoznawanej sprawy - w przyczyn wskazanych powyżej doszło do niezachowania terminu zakreślonego wyrokiem sądu administracyjnego, jednakże powyższe nie wynika z lekceważenia orzeczeń sądowych, lecz z okoliczności, które są niejako niezależne od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem sporu jest niewykonanie przez Wojewodę prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24.04.2020 r. o sygn. akt III SAB/Wr 65/20 uwzględniającego skargę strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ z wniosku skarżącej złożonego w dniu 05.12.2018 r. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24.04.2020 r. stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej (punkt I sentencji wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 500 złotych (punkt IV sentencji wyroku) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt V sentencji wyroku). W dniach 25.06.2020 r. i 13.11.2020 r., z 09.04.2021 r. skarżąca wzywała organ do wykonania ww. wyroku. Sąd nie ma więc wątpliwości, że skarżąca spełniła warunek dopuszczalności zaskarżenia wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, to w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że podstawę prawną rozpoznania przedmiotu skargi stanowi art. 154 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W sprawie niewątpliwie została spełniona przesłanka zawarta w art. 154 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej wpłynął do organu 05.08.2020 r. Od tego dnia rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy, do czego organ został zobowiązany w pkt III wyroku. Organ nie załatwił sprawy wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu 19.08.2020 r. Wojewoda pierwsze działania zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero 13.07.2021 r., to jest po upływie blisko roku i po wniesieniu niniejszej skargi na niewykonanie wyroku. Należy przy tym wskazać, że do chwili orzekania, a także pomimo upływu zadeklarowanego w zawiadomieniu z 13.07.2021 r. nowego terminu załatwienia sprawy, tj. 15.09.2021 r., Sąd nie powziął wiadomości o wykonaniu wyroku w zakresie pkt III. W myśl przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas wydania przez organ zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, miały miejsce. W szczególności Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które usprawiedliwiałyby tak znaczną zwłokę organu w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić trzeba, że zarówno wystąpienie do służb oraz wezwanie skierowane do strony zostały wystosowane na długo po upływie terminu do wykonania wyroku. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 000 zł (pkt I sentencji wyroku). Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 24.04.2020 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę okres całkowitej bierność organu, a także zainteresowanie się wykonaniem wyroku dopiero po wniesieniu przez stronę niniejszej skargi. Ponadto Sąd uwzględnił fakt, że w sprawie nadal nie wydano decyzji. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. w przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku przydaje sądowi kompetencję przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Brzmienie przepisu wskazuje na fakultatywność działania sądu uzależnioną od każdorazowej oceny danego przypadku. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd uznał, że w sprawie zaistniały okoliczności po stronie skarżącej, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Powszechnie wiadome jest bowiem, jakie trudności napotyka cudzoziemiec, gdy oczekuje tak długo na rozpatrzenie statusu w obcym państwie i to w sytuacji lekceważenia przez organ prawomocnego wyroku nakładającego obowiązek załatwienia sprawy w określonym terminie. Z tego względu w tej części Sąd na mocy art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.