II SA/Wr 515/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. R. oraz M. R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu [...] Panie: E. R. i M. R. – M. wystąpiły do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] (Nr[...]). Wnioskodawczynie w stosownym podaniu domagały się wznowienia postępowania i uchylenia przedmiotowej decyzji, z uwagi na to, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz S. Sp. z o. o. W celu uzasadnienia swoich racji wnioskodawczynie podkreśliły, że zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na rzecz Gminy W., dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. P.[...] we W. Postępowanie przedmiotowe zakończyło się wydaniem przez Prezydenta W. decyzji Nr [...]z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr[...], nr [...], nr[...], nr[...], nr[...], nr [...], [...], obręb K. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strony złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. I właśnie w toku postępowania odwoławczego przed Kolegium dowiedziały się, że dla nieruchomości położonej przy ul. P. [...] została wydana także decyzja o warunkach zabudowy na rzecz S. Sp. z o. o. W podaniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego wnioskodawczynie podniosły także argument, że zamierzona przez spółkę inwestycja, będzie negatywnie oddziaływać na wykorzystanie drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej współwłasność E. R. i M. R. – M., a położonej przy ul. P. [...] we W. Ponadto w ocenie wnioskodawczyń planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w ich prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej oraz dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne ich domu położonego po drugiej stronie drogi. Decyzją z dnia [...] (Nr[...]) organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że wnioskodawczynie nie miały przymiotu strony w rozumieniu art. 28 KPA w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] (Nr[...]), a ich obecna sytuacja nie uległa zmianie. Celem uzasadnienia swojego stanowiska organ lokalizacyjny przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005r. (OSK 1618/04, Lex nr 168098). Wywiódł z niego, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą bowiem nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zaś, wnioskodawczynie są co prawda właścicielkami działki nr[...], ale działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto, w ocenie organu I instancji, wniosek o wznowienia postępowania został złożony z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu, albowiem wnioskodawczynie dowiedziały się o istnieniu decyzji z dnia [...], w dniu otrzymania pisma, datowanego na dzień [...], a doręczonego w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Niezadowolone z rozstrzygnięcia organu I instancji Panie: E. R. i M. R. – M. złożyły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które decyzją z dnia [...] (Nr[...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] ( Nr[...]) Nie godząc się z orzeczeniem organu II instancji Panie: E. R. i M. R. – M. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., a także decyzji wydanej przez organ I instancji. Ponadto skarżące zażądały wstrzymania wykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nr [...] wydanej na rzecz spółki S., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd po przekazaniu sprawy. W ocenie skarżących decyzja Nr [...] została podjęta z naruszeniem art. 28 KPA, albowiem odmówiono skarżącym przyznania praw strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz spółki S. Zdaniem skarżących uznanie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość, której są właścicielkami jest wadliwa i dowolna. W uzasadnieniu złożonej skargi Panie – E. R. i M. R. – M. podniosły argument naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego poprzez wadliwe uznanie, że " nie mają interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego opisaną w osnowie decyzją Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy". Ponadto zdaniem skarżących - tak organ I instancji jak i organ II instancji naruszył postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego i przekroczył zasadę swobodnej oceny okoliczności sprawy dokonując w całości dowolnej ich interpretacji. W ocenie skarżących naruszona została zasada zaufania obywatela do organów poprzez niedokonanie w postępowaniu wnikliwej analizy w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie Wreszcie, strona skarżąca nie godzi się z faktem nie przyznania jej statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], choć taki status miała w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] ustalającej na rzecz Gminy W. warunki zabudowy terenu przy ul. P. [...]. Skarżące podkreśliły, że obydwa postępowania dotyczyły tych samych działek. Mając powyższe na uwadze zarzucono organowi nieuwzględnienie, w podjętej przez niego decyzji, słusznego i usprawiedliwionego interesu stron, które są właścicielkami działki sąsiedniej, pozostającej w bezpośredniej sferze oddziaływania planowanej zabudowy. Ponadto skarżące nie zgadzają się z poglądem, że na nieruchomość, której są właścicielkami, planowana inwestycja nie będzie oddziaływać, gdyż lokalizowany budynek oddzielony będzie drogą dojazdową, która jednak bezpośrednio przylega do nieruchomości Nr [...] W ocenie strony skarżącej Kolegium nie dostrzega, bądź pomija aspekt konfiguracji i przebiegu ulicy P. Stanowiąca bowiem działkę Nr [...] droga w rzeczywistości stanowi jedynie nieutwardzoną odnogę ulicy P., przeznaczoną wyłącznie do obsługi komunikacyjnej trzech domków jednorodzinnych. Zdaniem skarżących w postępowaniu administracyjnym naruszono zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Planowana inwestycja bowiem nie będzie stanowiła kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Na przedmiotowym obszarze nie występowała do tej pory inwestycja mająca na celu funkcję usługową, podobnie jak nie występuje tam także zabudowa wielorodzinna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ II instancji zauważył, że argumentacja skarżących jest powtórzeniem zarzutów zgłoszonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym. Kolegium podkreśliło ponadto, że w przedmiotowej sprawie, w sposób wyczerpujący przeanalizowało zebrany w sprawie materiał dowodowy i w kontekście planowanej inwestycji – oceniło możliwość oddziaływania na prawo własności skarżących. Zdaniem organu odwoławczego aspekt naświetlenia (o ile oczywiście kąt przysłaniania nie jest większy, od wyznaczonego normatywnie), jak i wzmożony ruch drogowy (spowodowany większą liczbą mieszkań) i związane z tym uciążliwości, nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego, ale co najwyżej świadczą o interesie faktycznym. W tej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. trudno mówić o naruszeniu przez ten organ art. 80 KPA i przepisów postępowania dowodowego. Ocena bowiem dowodów w sprawie została przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich aspektów sprawy, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Kolegium zauważyło, że skoro w przepisach prawa materialnego brak jest norm, które w wyniku lokalizacji inwestycji mogłyby zostać naruszone, powodując tym samym ponadnormatywne oddziaływania na nieruchomość skarżącej lub ograniczające w jakikolwiek sposób treść prawa własności, określoną w art. 140 KC, to nie sposób wyprowadzić interesu prawnego na podstawie ogólnych twierdzeń o oddziaływaniu na przedmiotową nieruchomość, bez żadnych konkretnych wskazań, na czym to niekorzystne oddziaływanie ma polegać i bez wskazania w istocie rzeczy podstaw materialno-prawnych, świadczących o ewentualnym interesie skarżących się. Ponadto w postanowieniu z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Nr[...], podkreślając, że postanowienia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w niniejszej sprawie, nie pozwalają Kolegium na wstrzymanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, której dotyczy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Tylko bowiem w stosunku do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO[...]), organ ten byłby kompetentny do wstrzymania jego wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U nr 153, poz. 1270, ze zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 KPA lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno decyzja I instancji jak i II została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Panie: E. R. i M. R. – M. zwróciły się do Prezydenta W. z podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną z dnia [...] r, argumentując tym, że z braku własnej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji należy zważyć, że merytoryczne przesłanki domagania się wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 i w art. 145a KPA. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 KPA podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 przytaczanego przepisu postanowiono, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Stosownie do postanowień art. 149 § 1 i § 2 KPA wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, które to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania normatywne należy wskazać, że postępowanie wznowieniowe odbywa się niejako w dwóch etapach. W pierwszym z nich właściwy organ rozstrzyga, czy w ogóle postępowanie wznowieniowe może być skutecznie zainicjowane. A zatem w trakcie tego etapu właściwy w sprawie organ jest obowiązany do zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania pod kątem występujących przyczyn tak podmiotowych jak i przedmiotowych, a także zachowania przez wnioskodawcę jednomiesięcznego terminu. W orzecznictwie podkreśla się, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Jeżeli w ocenie sądu istnieją przeszkody co do wznowienia postępowania, wówczas zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. Z taką decyzją mamy do czynienia wówczas, gdy z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła osoba, która nie jest stroną albo która jest co prawda stroną, ale wniosła stosowne podanie po upływie terminu określonego w art. 148 KPA, a nie wystąpiły podstawy do jego przywrócenia. Ponadto powyższą decyzję wyda również sąd, w sytuacji, gdy żądanie wznowienia pochodzi od strony, nie mającej zdolności do czynności prawnych i działającej bez przedstawiciela ustawowego. Jeżeli wskazane powyżej przeszkody nie zaistnieją właściwy organ jest zobligowany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Niniejsze postanowienie jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie niejako inicjującym jego drugi etap. Dopiero w dalszej części postępowania organ powinien rozważyć, czy przyczyny wznowieniowe – enumeratywnie wymienione w art. 145 KPA oraz w art. 145a KPA, a ponadto wskazane przez stronę - faktycznie wystąpiły (art. 149 § 1 KPA – por. wyrok NSA z 1 września 2000r., III SA 2304/99, ONSA 2001, nr 4, nr 179). W zależności od wyników tego postępowania winna zostać wydana jedna z decyzji opisanych w treści art. 151 KPA. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 149 KPA i zaniechał wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Pomijając ciążący na nim obowiązek wydania tegoż postanowienia, niejako od razu przeszedł do etapu drugiego, którego celem jest wyłącznie zbadanie, czy faktycznie zaistniała przyczyna wznowieniowa. Z taką praktyką organu nie sposób się zgodzić. Zgodnie bowiem z przyjętym orzecznictwem: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 KPA". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało powtórzone w wyroku tegoż Sądu z dnia 26 maja 1989r. IV SA 339/89 ( ONSA 1989, nr 1, poz. 50): "Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania". Zwolnienie organu z powyższego obowiązku jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wzruszenie decyzji ostatecznej "nie może w żadnej mierze" dotknąć interesów stron. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wszystkie podjęte przez organ administracji działania, których celem jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie czyniące zadość wymaganiom określonym w rozdz. 12 i 13 KPA powinny zostać uznane jako naruszające prawo. Działalność organu sprzeczna z postanowieniami rozdz. 12 i 13 KPA, w szczególności narusza określoną w art. 16 § 1 KPA. zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). Konkludując, Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe nie zostało bowiem skutecznie wszczęte, albowiem wbrew dyspozycji przepisu 149 § 1 KPA nie zostało wydane stosowne postanowienie w tym zakresie. Postanowienie takie stanowi, zgodnie z § 2 przytaczanego przepisu, podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Mimo braku skutecznego wszczęcia postępowania została wydana decyzja, która winna wieńczyć takie postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 KPA organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 KPA wydaje decyzję, w której m.in. może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Taką właśnie decyzję wydał organ pierwszej instancji i ta decyzja została podtrzymana przez organ odwoławczy. Oczywista wadliwość tych decyzji wynika z faktu, że zostały one wydane mimo braku skutecznego wszczęcia postępowania, które mogłoby dopiero prowadzić do wydania decyzji co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.