II SA/Wr 516/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 listopada 2007r. na rozprawie sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Ż na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Starosty T z dnia [...] r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę Starosta T. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...] ) działając na podstawie art. 155 k.p.a, po rozpatrzeniu wniosku M.Z.G.K w Ż. o zmianę decyzji Starosty T z dnia [...] r, (Nr [...]), zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w G, na działce nr [...] poprzez wprowadzenie zapisu, że zatwierdzenie instrukcji następuje z mocą od [...] r. odmówił M.Z.G.K. w Ż zmiany wskazanej ostatecznej decyzji Starosty T. W odwołaniu od tej decyzji M.Z.G.K. w Ż. wnosząc o zmianę ostatecznej decyzji Starosty T. we wskazanym przez siebie zakresie, względnie o uchylenie decyzji wskazał, iż postępowanie według przepisu art. 155 k.p.a jest samodzielnym postępowaniem i wymaga jedynie ustalenia, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie procedury, a nie w przepisach prawa materialnego. Chybione i dowolne jest więc - zdaniem odwołującego się zakładu - powołanie się na art. 38 ustawy "wprowadzającej". Bezpodstawne jest też twierdzenie organu pierwszej instancji o konieczności istnienia przepisu szczególnego, wprowadzającego możliwość zmiany decyzji ostatecznej i traktowanie braku regulacji wprowadzającej termin zatwierdzenia opisanej instrukcji, jako prawnej przeszkody do zmiany decyzji. W opinii odwołującego się nie ma oparcia w prawie twierdzenie organu, że prawo nie pozwala określać w decyzji początkowego terminu obowiązywania decyzji. Zdaniem strony odwołującej się z faktu doręczenia i wejścia decyzji do obrotu prawnego z datą doręczenia (a prawidłowo z uzyskaniem "prawomocności"), nie można wyprowadzać przeszkody do zmiany decyzji ostatecznej, gdyż wówczas przepisy art.154 i 155 k.p.a byłyby zbędne. M.Z.G.K. w Ż wskazał również w odwołaniu, że przesłankami zmiany decyzji w myśl art. 155 k.p.a jest istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W tym względzie odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem, poprzez przyjęcie, że pierwotnie złożony wniosek z dnia [...] r. zawierał braki. Strona odwołująca się uznała bowiem, że bezprzedmiotowe było wezwanie do ich uzupełnienia, twierdząc że braków takich nie było. Instrukcja eksploatacji składowiska odpadów zatwierdzona decyzją z dnia [...] r. była tą samą instrukcją, którą złożono w [...] r. Gdyby nie błąd organu pierwszej instancji, wydanie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji powinno było i mogło nastąpić w dniu [...] r., gdy tymczasem decyzję wydano w [...] r. Spowodowało to jak podkreśliła strona odwołująca się podwyższoną opłatę za II, III i IV kwartał [...] r. za korzystanie ze środowiska. Skoro w konsekwencji zmiany decyzji będzie możliwe wystąpienie o częściowy zwrot podwyższonej opłaty, nie powinno w ocenie odwołującego się zakładu budzić wątpliwości istnienie słusznego interesu strony, uzasadniającego i warunkującego zmianę decyzji. Dla oceny słusznego interesu strony nie jest istotna data doręczenia decyzji, lecz wskazanie w decyzji daty, w której instrukcja powinna być zatwierdzona przy zachowaniu terminu do wydania decyzji. Ustawodawca wyznaczył termin uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję do [...] r., nie precyzując co znaczy "uzyskanie". Skoro jest to pojęcie nieuregulowane ustawowo, nie wyklucza wskazania w decyzji, że zatwierdzenie następuje z konkretną datą, jako datą "uzyskania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) przywołując w podstawie prawnej przepisy art. 138 § 1pkt 1, art. 104 i art. 155 kpa, art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 100, póz. 1085 ze zm.), art. 53 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, póz. 628 ze zm., obecnie w tekście jednolitym z 2007 r. Nr 39, póz. 251), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą zmiany w nadzwyczajnym trybie, określonym w art. 155 kpa, decyzji z dnia [...] r. poprzez wprowadzenie zapisu, że zatwierdzenie instrukcji składowiska odpadów w G. nastąpiło z mocą wsteczną od dnia [...] r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odmownej, ani do żądanej zmiany decyzji z dnia [...] r. Z zasad art. 104 kpa i ukształtowanych poglądów doktryny wynika bowiem, że decyzje konstytutywne, które tworzą, zmieniają lub znoszą prawa lub obowiązki stron, wywołują skutki prawne w czasie przyszłym. Wydawane na podstawie art. 53 ust. 1 i ust. 3 ustawy o odpadach pozwolenie na użytkowanie składowiska odpadów są rodzajami zezwoleń i jak podnosi to organ odwoławczy stanowią odstępstwo od powszechnego zakazu prowadzenia składowisk odpadów. Decyzje zatwierdzające instrukcję eksploatacji składowiska są decyzjami ustalającymi warunki zezwoleń. Decyzje wydawane na podstawie art. 38 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska (...) są wydawanymi tylko na wniosek decyzjami zmieniającymi warunki wcześniej wydanych zezwoleń. Dopóki nie ma wniosku z instrukcją eksploatacji składowiska odpadów, nie można wydać decyzji z urzędu. Wszelkie zezwolenia i zmiany zezwoleń są w prawie polskim wydawane na czas przyszły po wydaniu tych decyzji, w tym na czas oznaczony lub nieoznaczony. Tylko szczególny przepis prawa może normować, czy decyzja zakreśla początek lub także koniec okresu, na który wydane jest uprawnienie (zezwolenie) lub jego zmiana. Przepis art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach określa wyczerpująco składniki decyzji. Skoro nie ma takiego przepisu rozumie się, że na mocy tych decyzji uprawnienia lub ich zmiany powstają z momentem uzyskania przez decyzję cechy ostateczności, a wcześniej składowisko było użytkowane bez zatwierdzonej instrukcji ze skutkami w podwyższonych opłatach. Zmiana decyzji w żądany sposób nie jest w ocenie organu odwoławczego zmianą o której mowa w art. 155 k.p.a. Wpisanie w decyzji wstecznej daty zatwierdzenia opisywanej instrukcji [...] r. byłoby zdaniem Kolegium poświadczeniem nieprawdy, skoro zatwierdzenia instrukcji dokonano decyzją z dnia [...] r. Organ odwoławczy podkreślił również, że wraz z wnioskiem z dnia [...] r. ([...]) o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów komunalnych we wsi G, Dyrektor M.Z.G.K. w Ż. przedłożył Wydziałowi Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. 1 egzemplarz instrukcji. Po stwierdzeniu braku w instrukcji postanowień wymaganych przez przepis art. 53 ust. 2 powoływanej ustawy o odpadach, Naczelnik wskazanego Wydziału pismem z dnia [...] r. wezwał do uzupełnienia instrukcji i opłat skarbowych, zwracając otrzymany egzemplarz instrukcji. Akta sprawy zawierają pismo z dnia [...] r. autora lub współautora instrukcji, działającego pod firmą [...], odpowiadające na pismo ([...]) M.Z.G.K. w Ż.. W piśmie tym autor mgr inż. B. Sz. radzi, jak odpowiedzieć na wezwanie Starostwa z dnia [...] r., wskazując działy, rozdziały i stronice poprawionej instrukcji i kończy pismo zdaniem: "Za powstałe usterki przepraszamy." Dowodzi to zdaniem organu drugiej instancji przekazania instrukcji autorom do poprawienia i zwrócenia jej M.Z.G.K. w Ż dopiero w dniu [...] r. (data wpływu do Zakładu). Oznacza to, że niezasadne są zarzuty nieuzasadnionej zwłoki organu pierwszej instancji w wydaniu decyzji zatwierdzającej opisywaną instrukcję. W razie zwłoki służyło stronie w myśl art. 37 § 1 kpa prawo złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji. Tymczasem M.Z.G.K przed złożeniem ponownego wniosku z dnia [...] r. nie podejmował jak podnosi to w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy żadnych kroków wobec organu pierwszej instancji. Mając na względzie wyżej powiedziane Kolegium orzekło, jak we wstępie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] r. [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu [...] r. wniósł M.Z.G.K w Ż.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. Z.G.K w Ż - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. - zarzucił: I. sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego przez przyjęcie, że: w sprawie o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, zakończonej decyzją Starosty T z dnia [...] r., pierwotnie złożony przez Zakład wniosek - z dnia [...] r. - zawierał braki formalne, "podczas gdy braki formalne nie miały miejsca, zatem bezprzedmiotowe było wezwanie do ich uzupełnienia"; oraz przez przyjęcie, że pismo skarżącego (wniosek) z dnia [...] r. stanowiło nowy wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, wszczynający nowe postępowanie w sprawie, w sytuacji, gdy sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] r. nie została merytorycznie załatwiona ani nie została skutecznie pozostawiona bez rozpoznania; II. naruszenie art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie tego przepisu jest przepis prawa materialnego - art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach; przez zaniechanie odniesienia się do powoływanej przez skarżącego przesłanki zaistnienia słusznego interesu strony, a w konsekwencji - brak dokonania jego oceny jako przesłanki zmiany decyzji; III. naruszenie art. 110 k.p.a. w związku z art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, póz. 1085 ze zm.) przez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy sprzeciwiają się zmianie prawomocnej decyzji; IV. naruszenie art. 53 ustawy o odpadach - dotyczącego pozwolenia na użytkowanie składowiska przez jego zastosowanie i wywodzenie z treści tego przepisu niemożności zmiany decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Odpowiadając na skargę i wywiedzione w niej a opisane wyżej zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że M.Z.G.K w Ż domagał się zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty T z dnia [...] r., zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, "przez wprowadzenie w decyzji zapisu, iż zatwierdzenie instrukcji następuje z mocą od [...] r." W tym nadzwyczajnym trybie postępowania nie miały - oczywiście w opinii Kolegium - żadnego znaczenia okoliczności podnoszone skardze, a dotyczące interpretacji charakteru prawnego podań strony z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Przyjęcie wykładni przeciwnej powadziłoby do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), otwierając drogę do rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., II SA/Wa 1764/05, LEX nr 192560, czy wyrok NSA OZ w Warszawie z dnia 24 października 2000 r., III SA 2468/99, LEX nr 48003, wyrok NSA z dnia 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, LEX nr 47432). M.Z.G.K twierdzi, że postępowanie uregulowane w art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym, a jego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie procedury, nie zaś w innych przepisach, "a już zwłaszcza w przepisach prawa materialnego, które postępowania administracyjnego nie regulują". Odpowiadając na ten zarzut Kolegium podkreśliło, że - wbrew odmiennej opinii strony skarżącej - art. 155 k.p.a., jako przepis procesowy, nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może zadaniem organu odwoławczego być mowy. Przy innym rozumieniu rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (za wyrokiem NSA OZ w Warszawie z dnia 4 października 1999 r., IV SA 1434/97, LEX nr 48678). Decyzja Starosty T z dnia [...] r., której zmiany domagał się M.Z.G.K., wydana została między innymi na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach, w którym określone zostały enumeratywnie elementy decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Skoro zaś organ zatwierdzający instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jest zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), a prawo nie pozwala mu określić w decyzji zatwierdzającej instrukcję początkowego terminu jej obowiązywania (brak w tym zakresie wspominanego w powoływanym wyżej wyroku "luzu decyzyjnego"), wnioskowana przez stronę zmiana decyzji w zakresie "mocy obowiązującej decyzji" w trybie art. 155 k.p.a. była - zdaniem Kolegium - niedopuszczalna. Nie sposób również nie zwrócić uwagi, że decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne z momentem jej doręczenia stronie, nie zaś z chwilą jej sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą. W prawie administracyjnym decyzja z natury rzeczy jest bowiem oświadczeniem kierowanym do adresata, skutecznym dopiero od momentu doręczenia. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiążę stronę i organ administracyjny (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001/2/56). Jak wspominano, M.Z.G.K domagał się zmiany decyzji z dnia [...] r. przez wprowadzenie w niej zapisu, że "zatwierdzenie instrukcji następuje z mocą wsteczną od dnia [...] ." Przyjęcie proponowanej przez stronę konstrukcji prawnej oznaczałoby, że choć decyzja z dnia [...] r. weszła do obrotu prawnego w [...] r., miałaby wywoływać skutki prawne wiele miesięcy wcześniej. Dokonując interpretacji art. 155 k.p.a. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej pomija nie tylko, że decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne od momentu wejścia do obrotu prawnego, ale przede wszystkim, że decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. nie może i nie działa z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 27 marca 1998 r., sygn. akt l SA 1086/97, publik, w LEX nr 44637). Kolegium dodało również , że pojęcie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie jest ustawowo zdefiniowane. W szczególności nie chodzi tu o każdy interes strony, ale taki, który może być uznany za "słuszny". Chodzi tu więc o interes godny ochrony, nie stojący w sprzeczności z prawem (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r, str. 72). Nie jest godnym ochrony taki interes strony, którego uwzględnienie spowodowałoby wydanie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji administracyjnej naruszającej prawo. Takie działanie organu nie leży też w interesie społecznym. Mając na względzie wyżej powiedziane Kolegium - jak we wstępie odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Wymaga przede wszystkim podkreślenia specyficzna rola sądów administracyjnych. W zakresie ich kompetencji nie mieści się uprawnienie do merytorycznego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy administracji publicznej wyższego stopnia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie przed Sądem w sprawie ze skargi M.Z.G.K. w Ż dotyczyło legalności wydanej w dniu [...] r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Starosty T z dnia [..] r. zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 155 k.p.a przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Omawiany przepis stanowi jeden z elementów w systemie nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego mających na celu weryfikację ostatecznych decyzji W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się istnienia naruszeń prawa, z powodu których skarga zasługiwałaby na uwzględnienie. Przede wszystkim skład orzekający tutejszego Sądu podziela w pełni zapatrywanie organu odwoławczego, zgodnie z którym w postępowaniu organów obu instancji prowadzonym w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a nie miały żadnego znaczenia okoliczności podnoszone w skardze, a dotyczące interpretacji charakteru prawnego podań strony z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, nie jest i nie może być jak słusznie wywodzi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponowne merytoryczne rozstrzyganie sprawy zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, a takiej weryfikacji decyzji właściwej dla zwykłego toku instancji niewątpliwie chciałaby strona skarżąca kwestionując w zarzutach skargi prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych w ostatecznej już decyzji starosty T z dnia [...] r. Z całą pewnością prowadziłoby do nieuzasadnionego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nie można bowiem w art. 155 kpa upatrywać uniwersalnego środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95 - niepublikowany). Nie można również zgodzić się zarzutami skargi, wedle których organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art.155 k.p.a poprzez cyt "przyjęcie, że przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie tego przepisu jest przepis prawa materialnego - art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach a także, poprzez zaniechanie odniesienia się do powoływanej przez skarżącego przesłanki zaistnienia słusznego interesu strony". Wbrew bowiem argumentacji strony skarżącej organ odwoławczy nie przesądził, aby przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa miał być sam w sobie art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach, lecz jedynie sposób w jakim miałaby ulec zmiana wydanej na tej podstawie decyzji Starosty T. z dnia [...] r., zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Jak słusznie zauważa to organ odwoławczy, art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach, określa enumeratywnie elementy z jakich powinna składać się decyzja administracyjna zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów. Organ zatwierdzający taką instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jest zobowiązany działać na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), które nie daje mu prawnej możliwości określenia w decyzji zatwierdzającej instrukcję początkowego terminu jej obowiązywania. Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 kpa może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W obszarze regulowanym wskazanym już art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach brak jest takiego luzu decyzyjnego. Ustawodawca w sztywny i bezwarunkowy sposób narzuca tam organowi określone rozwiązania prawne, zwłaszcza w zakresie braku możliwości ustanowienia w drodze odpowiednich zmian wcześniejszego obowiązywania wydanej już i istniejącej w obrocie prawnym decyzji. Jednocześnie art. 155 k.p.a jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze jedynie słusznościowym, jaki niewątpliwie zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony" (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.10.1999 r. IV SA 1434/97 LEX nr 48678). Taka sytuacja miałaby zaś zdaniem Sadu miejsce w przypadku zmiany ostatecznej decyzji Starosty T w kierunku zaproponowanym przez stronę skarżącą. Wnioskowana przez stronę zmiana decyzji w zakresie jej "mocy obowiązującej" w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna z mocy prawa także i w płaszczyźnie procesowej. Trzeba tu bowiem również podkreślić, iż decyzja administracyjna w tym decyzja zatwierdzająca instrukcję początkowego terminu jej obowiązywania wywołuje skutki prawne z momentem jej doręczenia stronie, nie zaś z chwilą jej sporządzenia, podpisania czy opatrzenia datą. Poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji następuje jej wprowadzenie do obrotu prawnego wiążąc tym samym stronę i organ administracyjny dopiero od tego momentu. W tym też kontekście, a na co trafnie wskazuje w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W niezgodnym z punktu widzenia ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony byłoby przyzwolenie na takie zmiany ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, które pozostawałyby w kolizji z obowiązującym w tym zakresie prawem procesowym. Taka sytuację prawną kreowałoby doprowadzenie na wniosek M.Z.G.K w Ż do zmiany decyzji Starosty T. z dnia [...] r. poprzez wprowadzenie w niej zapisu, że "zatwierdzenie instrukcji nastąpi z mocą wsteczną od dnia [...] r." Przyjęcie bowiem zaproponowanej przez stronę konstrukcji decyzji oznaczałoby, że decyzja z dnia [...] r. która weszła do obrotu prawnego w [...] r., miałaby wywoływać skutki prawne wiele miesięcy wcześniej. Dokonując takiej wykładni art. 155 k.p.a. organy obu instancji naruszyłyby w ocenie Sądu w sposób rażący wskazany przepis prawa, skoro brak jest prawnych możliwości wydawania decyzji w tym nadzwyczajnym trybie z mocą wsteczną. Dotychczasowe wywody skłaniają Sąd do ostatecznej konkluzji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 tej samej ustawy. Organy nie przekroczyły bowiem wyznaczonych ram administracyjnego prawa materialnego jak i procesowego. p.k