II SA/Wr 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W dniu [...] Pan S. L. wystąpił do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...]., Nr [...] Wnioskodawca w stosownym podaniu domagał się wznowienia postępowania i uchylenia przedmiotowej decyzji, z uwagi na, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W celu uzasadnienia swoich racji wnioskodawca podkreślił, że został jednak poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na rzecz Gminy W., dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. P. [...] we W. Postępowanie przedmiotowe zakończyło się wydaniem przez Prezydenta W. decyzji Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obręb K. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. I właśnie, w toku postępowania odwoławczego Pan S. L. dowiedział się, że dla nieruchomości przy ul. P. [...] została wydana także decyzja o warunkach zabudowy na rzecz S. Sp. z o. o. W podaniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego wnioskodawca podniósł, także argument, że zamierzona przez spółkę inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na wykorzystanie drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej jego własność, a położonej przy ul. K. [...] we W. Ponadto w ocenie wnioskodawcy planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w jego prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej i dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne jego domu położonego po drugiej stronie drogi. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że wnioskujący nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 KPA w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] Nr [...], a jego obecna sytuacja nie uległa zmianie. Celem uzasadnienia swoich racji organ administracyjny przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] (OSK 1618/04, Lex nr 168098). Wywiódł z niego, że stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że w każdym z postępowań dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podmioty te są stronami. Będą bowiem nimi wyłącznie, wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zaś, wnioskodawca jest co prawda właścicielem działki nr [...], ale działka ta nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto, w ocenie organu I instancji, wniosek o wznowienia postępowania został złożony z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu, albowiem wnioskodawca dowiedział się o istnieniu decyzji z dnia [...], w dniu otrzymania pisma datowanego na dzień[...]., doręczonego w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Niezadowolony z rozstrzygnięcia organu I instancji Pan S. L. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które decyzją z dnia [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] Nie godząc się z orzeczeniem organu II instancji Pan S. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, a także decyzji wydanej przez organ I instancji. Ponadto skarżący zażądał wstrzymania wykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nr [...] wydanej na rzecz spółki S., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd po przekazaniu sprawy. W ocenie Pana S. L. zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 28 KPA, albowiem odmówiono skarżącemu przyznania praw strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz spółki S. Zdaniem skarżącego uznanie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na jego nieruchomość jest wadliwa i dowolna. W uzasadnieniu złożonej skargi Pan S. L. podniósł argument naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego poprzez wadliwe uznanie, że " nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego opisaną w osnowie decyzją Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy". Ponadto zdaniem skarżącego tak organ I instancji jak i organ II instancji naruszył przepisy prawa, gdyż nie dokonał wnikliwej analizy w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W ocenie strony skarżącej organy te niejako " z góry", z niepojętych dla strony powodów uznały, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Wreszcie, Pan S. L. nie godzi się z faktem nie przyznania jemu statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], choć taki status miał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] ustalającej na rzecz Gminy W. warunki zabudowy terenu przy ul. P. [...]. Skarżący podkreślił, że obydwa postępowania dotyczyły tych samych działek. Mając powyższe na uwadze Pan L. zarzucił organowi nieuwzględnienie w podjętej przez niego decyzji słusznego i usprawiedliwionego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ II instancji zauważył, że argumentacja skarżącego jest powtórzeniem zarzutów zgłoszonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym. Kolegium podkreśliło ponadto, że w przedmiotowej sprawie, w sposób wyczerpujący przeanalizowało zebrany w sprawie materiał dowodowy i w kontekście planowanej inwestycji – oceniło możliwość oddziaływania na prawo własności skarżącego. Zdaniem organu aspekt naświetlenia (o ile oczywiście kąt przysłaniania nie jest większy, od wyznaczonego normatywnie), jak i wzmożony ruch drogowy (spowodowany większą liczbą mieszkań) i związane z tym uciążliwości, nie tworzą interesu prawnego, ale co najwyżej interes faktyczny. W tej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. trudno mówić o naruszeniu przez ten organ art. 80 KPA i przepisów postępowania dowodowego. Ocena bowiem dowodów w sprawie została przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich aspektów sprawy, zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym. Kolegium zauważyło, że skoro w przepisach prawa materialnego brak jest norm, które w wyniku lokalizacji inwestycji mogłyby zostać naruszone, powodując tym samym ponadnormatywne oddziaływania na nieruchomość skarżącego lub ograniczające w jakikolwiek sposób treść prawa własności, określoną w art. 140 k.c., to nie sposób wyprowadzić interesu prawnego na podstawie ogólnych twierdzeń o oddziaływaniu, bez żadnych konkretnych wskazań, na czym to oddziaływanie ma polegać i bez wskazania w istocie rzeczy podstaw materialno-prawnych. Ponadto w postanowieniu z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Nr[...], podkreślając, że postanowienia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w niniejszej sprawie, nie pozwalają Kolegium na wstrzymanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, której dotyczy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Tylko bowiem w stosunku do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO[...]), organ ten byłby kompetentny do wstrzymania jego wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 KPA lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno decyzja I instancji jak i II została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania i wobec powyższego winny one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. S. L. złożył podanie w przedmiocie wznowienia postępowania, argumentując tym, że z braku własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Oceniając zasadność decyzji o odmowie wznowienia postępowania należy zważyć, iż merytoryczne przesłanki domagania się wznowienia postępowania zostały uregulowane w przepisach art. 145 i 145a KPA. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 KPA podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 przytaczanego przepisu postanowiono, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania normatywne należy wskazać, że postępowanie wznowieniowe odbywa się niejako w dwóch etapach. W pierwszym etapie właściwy organ rozstrzyga, czy w ogóle postępowanie wznowieniowe może być skutecznie zainicjowane. Podanie o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Ocenę dopuszczalności zainicjowania postępowania wznowieniowego właściwy organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 KPA albo w trybie art. 149 § 3 KPA. Należy zauważyć, że organ wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania stwierdza niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych ( gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną lub żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynnością prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego) albo też, z powodu uchybienia ustawowemu terminowi do złożenia wniosku w sprawie. Nie jest dopuszczalne na tym etapie postępowania, przyjęcie za podstawę takiego negatywnego, orzeczenia, wyniku ustaleń, co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku. Jeśli wskazane wyżej przeszkody nie zaistnieją właściwy organ zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie, które zmierzać winno do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wznowieniowe, enumeratywnie wymienione w przepisach art. 145 i 145a KPA. W zależności od wyników tego postępowania powinna zostać wydana jedna z decyzji opisanych w przepisie art. 151 KPA. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie wydania postanowienia, o którym mowa powyżej i orzekł w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Podjął zatem od razu decyzję unormowaną w art. 151 KPA. Takie postępowanie jest sprzeczne z określoną przez przepisy procedurą działania w przedmiocie rozpoznania podania o wznowienie postępowania. Stanowisko tak doktryny, jak i praktyki w tej kwestii jest jednomyślne. W wyroku z dnia 13 listopada 1987r. I SA 1326/86 (ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), NSA zauważył: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 KPA". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało powtórzone w wyroku tegoż Sądu z dnia 26 maja 1989r. IV SA 339/89 ( ONSA 1989, nr 1, poz. 50): "Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania". Ponadto zauważył, że zwolnienie organu z powyższego obowiązku jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wzruszenie decyzji ostatecznej "nie może w żadnej mierze" dotknąć interesów stron. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wszystkie podjęte przez organ administracji działania, których celem jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie czyniące zadość wymaganiom określonym w rozdz. 12 i 13 KPA powinny zostać uznane jako naruszające prawo. Działalność organu sprzeczna z postanowieniami rozdz. 12 i 13 KPA w szczególności narusza określoną w art. 16 § 1 KPA. zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). Konkludując Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego, tak przez organ I instancji, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w postępowaniu odwoławczym badało legalność niniejszej decyzji. Konstrukcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wymaga, aby zasadność naruszenia zarzutu prawa strony ocenić wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania jedynie dopuszczalności wznowienia postępowania. Powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.