II SA/Wr 518/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska – (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylająca w części dotyczącej terminu wykonania nakazu rozbiórki decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymująca w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ ustalił, że decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji nakazał J. K. rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr A karta mapy [...] przy ulicy [...] nr [...] w G. w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r. Nakaz ten był konsekwencją niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 27 maja 2002 r. nr [...], w której zobowiązano J. K. do dostarczenia w określonym terminie dokumentów pozwalających doprowadzić wykonywaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Decyzji tej inwestor nie wykonał w określonym terminie do dnia 30 kwietnia 2002 r., zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydał decyzję nakazującą rozbiórkę tegoż budynku mając również na uwadze treść pisma J. K. z dnia 21 listopada 2002 r., w którym strona zobowiązała się do rozebrania przedmiotowego obiektu. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nadzoru budowlanego w razie niewykonania decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiecie [...] z dnia [...] J. K. zarzucił, że żadnych robót remontowo – budowlanych przy remoncie i przebudowie budynku garażowo – gospodarczego nigdy nie prowadził. Wyjaśnił, że jedynie na przedmiotowym obiekcie przed siedmiu laty zrobił poprawę pokrycia dachowego oraz wykonał zabezpieczenie przed opadami. Wskazał równocześnie, że przed wykonaniem robót naprawczych pokrycia kilkakrotnie otrzymywał Urzędzie Gminy w G. informacje, że na przedmiotowe poprawki dachu nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę. Odwołujący wskazał także, iż sporny budynek otrzymał w spadku i nie prowadził żadnych robót budowlanych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy argumentował, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował odpowiedni przepis Prawa budowlanego i przewidzianą tam sankcję. Organ II instancji podkreślił, że stan faktyczny ustalono na podstawie oględzin z dnia 19 marca 2002 r., w obecności odwołującego stwierdzono wówczas, iż na części budynku stanowiącego jego własność dokonano przebudowy tego obiektu na dwa boksy garażowe, według oświadczenia złożonego przez skarżącego przebudowa murów frontowych oraz wykonanie nadproży zostało dokonane przez byłego właściciela przed rokiem 1995 r., natomiast wymiana konstrukcji dachowych dokonana została przez skarżącego jesienią 2001 r., co potwierdził składając oświadczenie do protokołu oględzin obiektu z dnia 19 marca 2002 r. Organ odwoławczy podniósł, iż w takim stanie faktycznym organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania innej decyzji jak tylko nakaz rozbiórki. Nastąpiło to z przyczyn leżących po stronie skarżącego, który nie wykonał nakazu z decyzji z dnia 27 maja 2002 r. jak również w przepisanym terminie nie złożył odwołania. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nieprawidłowo w swojej decyzji wyznaczył termin rozbiórki obiektu, tak więc w tym zakresie decyzję z dnia [...] należało uchylić, bowiem art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego nie pozwala na określenie terminu wykonania decyzji, co oznacza, iż decyzję należy wykonać, gdy stanie się ona ostateczna. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że w sprawie nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Wywodził, iż protokół oględzin na jakim opierało się rozstrzygnięcie organów został skarżącemu podsunięty do podpisania. Zaznaczył, że roboty które wykonał na spornym obiekcie dotyczyły jedynie zabezpieczenia ścian i dachu przed dalszą dewastacją i miały niewielki rozmiar. Pokreślił, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wskazał, jakie rzeczywiście roboty zostały wykonane na przedmiotowym obiekcie i co ma podlegać nakazowi rozbiórki. Zwrócił uwagę iż przed przystąpieniem do robót zabezpieczających otrzymał informację w organie administracji architektoniczno – budowlanej o braku konieczności dokonywania zgłoszenia na uzupełnienia pokrycia dachowego i zabezpieczenia ścian. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana w konsekwencji niewykonania przez skarżącego decyzji "legalizacyjnej" i logicznym następstwem bezczynności skarżącego było wydanie na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu garażowo – gospodarczego. Organ argumentował, iż przepisy Prawa budowlanego nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego swobody interpretacyjnej i decyzyjnej w tym zakresie. Brak jest również elementów ocennych, od których można by było uzależnić możliwość nakazania rozbiórki. Jedyną przesłanką przewidzianą przez przepisy Prawa budowlanego do wydania nakazu rozbiórki jest obiektywnie stwierdzony fakt niewykonania obowiązków nałożonych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej – (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa. Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił w części decyzję pierwszoinstancyjną oraz w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może się tylko ograniczyć do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a) wymaga by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód sprawy wszystko co może się przyczynić do jej wyjaśniania, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (porównaj wyrok NSA z 20.11.2000 r. V SA 948/00 LEX 50114). Organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę całego budynku garażowo – gospodarczego przyjmując, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące wydane rozstrzygnięcie, bowiem strona nie wykonała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 27 maja 2002 r. nakazującego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wykonanie opracowania technicznego o stanie robót remontowo – budowlanych zrealizowanych w przedmiotowym obiekcie. Organ odwoławczy uznał wyjaśnienia okoliczności, jaki był zakres robót wykonanych w przedmiotowym budynku przez skarżącego, za zbędny, gdyż w razie niewykonania decyzji opartej o powołany przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje się zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Generalnie co do zasady należy się zgodzić z tym stwierdzeniem, jednak wymaga to wcześniej dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co jest możliwe rownież na podstawie art. 48 prawa budowlanego, nie jest obojętne, czy nakaz ten dotyczy obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy tez istniejącego obiektu budowlanego lub jego części w zależności od zakresu robót, który został wykonany i wymagał pozwolenia na budowę. W przypadku ustalenia, że cały od podstaw obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę należy nakazać rozbiórkę całego obiektu. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub że obiekt został wyremontowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter restytucyjny a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie do stanu poprzedniego. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 Prawa budowlanego. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności wyjaśniania czy sprawa dotyczy budowy, czy też remontu, i w jakim zakresie, organ odwoławczy nie mógł podjąć decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji, która bez wątpienia dotyczyła rozbiórki całego obiektu. Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien dokładnie wyjaśnić wszystkie elementu stanu faktycznego. Niezależnie od powyższych rozważań należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż określenie terminu wykonania decyzji rozbiórkowej nie znajduje podstawy w przepisach prawa budowlanego tj. prawa materialnego będącego podstawa wykonania orzeczenia, również nie stanowi podstawy takiej przepis art. 15 par. 1 ustawy z 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże podkreślić należy, że rozstrzygniecie organu II Instancji oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 2 jedynie o uchyleniu w części decyzji organu pierwszej instancji nie było prawidłowe. Omawiany przepis art 138 k.p.a § 1 pkt 2 reguluje drugi rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakim są decyzje kasacyjne, organ odwoławczy uchylając decyzje organu I instancji jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, ze zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)