II SA/Wr 518/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa współwłasności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] ( Nr [...]), na podstawie art. 1 ust. 1, 2, 3 i 4, a także na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), stwierdzono nabycie, z mocy prawa, prawa współwłasności nieruchomości, położonej we W. przy ul. K. [...] i przy ul. L. [..] i[...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr[...], nr[...], nr [...], nr [...], AM-[...] obręb K., o łącznej powierzchni [...], dla której prowadzona jest przez S. R. we W. – K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta nr[...], przez współużytkowniczki wieczyste: J. A. K., E. K. – P., K. K. oraz A. M. W dniu [...] wniosek " w sprawie wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji o zmianie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności działki położonej we W. przy ul. K." złożył E. C. Precyzując żądanie podał, że domaga się wznowienia postępowania, ponieważ przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to na skutek wyłączenia jego z postępowania administracyjnego, o którym to nie został powiadomiony. W piśmie z dnia [...] E. C. domagał się wznowienia postępowania i uchylenia opisanej decyzji, wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 KPA, jako podstawę swoich żądań oraz stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 KPA. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego W. odmówiono wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W głównych motywach uzasadnienia powyższej decyzji wskazano, że przy wznowieniu postępowania należy ustalić, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, tzn. strony postępowania. W ocenie organu I instancji E. C. nie posiadał statusu strony, dlatego też nie miał on legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. C. stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozpoznania istoty sprawy. W ocenie odwołującego się organ I instancji pominął zarzuty merytoryczne, opierając swoją decyzję jedynie na formalnych przeszkodach wznowienia postępowania. Pominął także znaczenie decyzji Prezydium Rady Narodowej dla W. – K. z dnia [...] (sygn. akt.[...]), w wyniku której ustanowiono dla J. K. i W. K. wieczyste użytkowanie tego gruntu. Zdaniem E. C. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszono art. 19 KPA "poprzez nie przekazanie sprawy właściwemu organowi administracji publicznej w momencie stwierdzenia braku swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania tej sprawy". Ponadto odwołujący się podniósł zarzut naruszenia art. 23 KPA poprzez błędną interpretację pojęcia strony, za którą nie został uznany. Wnoszący odwołanie podkreślił także, że wszystkie poprzednie decyzje co do spornej działki zapadły w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, zgodnie z którym grunty te są niezabudowane. Zdaniem odwołującego się jest to nieprawda, gdyż nieruchomości te były zabudowane legalnie, na podstawie stosownych orzeczeń organów państwowych już pod koniec lat sześćdziesiątych. Mając na uwadze powyższe zarzuty E. C. wniósł o zmianę decyzji poprzez wznowienie postępowania, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 147 KPA, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a KPA, następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, musi w pierwszej kolejności ustalić, czy został on złożony w terminie oraz czy pochodzi od strony postępowania. Stroną postępowania jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu podjętej decyzji podkreśliło, że odwołujący się nie był stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zakwestionowanej decyzji, ponieważ postępowanie, którego wznowienia żąda, nie dotyczyło jego interesu prawnego. W ocenie organu odwoławczego decyzja kończąca postępowanie, którego wznowienia żąda odwołujący się, nie konkretyzuje żadnego przepisu prawa, który przyznawałby jemu jakiekolwiek prawa, bądź stwierdzałby jego obowiązek. Odwołujący się bowiem nie posiada tytułu prawnego do gruntu zabudowanego budynkami gospodarczymi, którego przekształcenia dotyczy decyzja z dnia [...] a same zabudowania gospodarcze zostały wzniesione niezgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę, bo poza granicami nieruchomości których pozwolenia dotyczyły. Organ odwoławczy podniósł argument, że odwołujący się jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, której nie dotyczy postępowanie zakończone decyzją P. W. z dnia [...] (Nr[...]). Kolegium podkreśliło, że brak jest przepisu prawa, którego konkretyzacja spowodowałaby uzyskanie przez E. C. konkretnych korzyści lub obowiązków w postępowaniu, którego wznowienia żąda. Ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zastosowana w tym przypadku, nie przyznaje bowiem właścicielom ani użytkownikom wieczystych nieruchomości sąsiednich statusu strony w postępowaniu przekształceniowym, dotyczącym innej nieruchomości, chociażby nawet była ona nieruchomością sąsiednią. W celu uzasadnienia swoich racji organ II instancji przywołał poglądy tak nauki, jak i judykatury, z których wynika, że "prawo materialne decyduje o tym, kiedy dany interes prawny powstanie, czyli decyduje o tym, kiedy i komu przyznać prawo do postępowania". Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zauważyło, że budynki gospodarcze zostały wybudowane przez poprzednika prawnego odwołującego się - niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, albowiem wykraczają poza granice geodezyjne działki, co do której wnioskodawca posiada tytuł prawny. Wybudowanie części budynków poza granicami nieruchomości, na cudzym terenie, niewymienionym w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest bezprawne. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że fakt istnienia zabudowań na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste, o których nie wspominano w umowie użytkowania wieczystego z dnia [...] i jego wpływ na ocenę ważności umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste, nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ jest to sprawa cywilna, rozpoznawana przez sąd powszechny. Podobnie – organ administracyjny nie jest także właściwy w przedmiocie badania ważności umowy cywilnoprawnej, stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej nieruchomości, w wyniku którego powstaje prawo użytkowania wieczystego. Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ustosunkowało się ponadto, do zarzutu naruszenia art. 19 KPA poprzez zaniechanie przekazania sprawy organowi właściwemu. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] toczyło się przed właściwym organem, tj. zgodnie z art. 156 KPA - przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W., jako organem wyższego stopnia nad organem, który wydał tę decyzję. Organ I instancji nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji, natomiast pismem z dnia [...]przekazał organowi właściwemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. złożył E. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania w sprawie. Decyzji organu II instancji, skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 147 KPA w związku z art. 145 § 1 pkt 4 KPA oraz rażące naruszenie art. 207 ustawy z 21 sierpnia 2007r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2006r. Zdaniem strony skarżącej powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego "daje pełne uprawnienie do dochodzenia roszczenia". Stwierdził ponadto, że zmiana zaskarżonej decyzji umożliwi mu uregulowanie sytuacji prawnej gruntu. E. C. nie zgadza się także z argumentem Kolegium, że budynek został wybudowany poza granicami nieruchomości, gdyż "w istocie cała wówczas nieruchomość należała do Skarbu Państwa, niezależnie od lokalizacji budynku". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zauważyło, że w przedmiotowej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporny grunt stanowił część nieruchomości, która już od 1973r. była przedmiotem użytkowania wieczystego J. K. i jej męża W. K. Zatem postanowienia art. 207 powyższej ustawy, w jego pierwotnym brzmieniu – "posiadaczom nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie ustawy, oddaje się odpowiednio w użytkowanie wieczyste, w drodze umowy lub w trwały zarząd, w drodze decyzji; jeżeli oddaniu w użytkowanie wieczyste podlega nieruchomość gruntowa zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą, stosuje się odpowiednio przepis art. 200 ust. 1 pkt 1" - nie mogły mieć zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. wynika, że przepis art. 1 pkt 81 lit.a, w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, zmieniającej art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim odnosi się do wszczętych, a niezakończonych przed jego wejściem w życie spraw dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, niezabudowanych przez ich posiadaczy. W dalszej części odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno decyzja I instancji jak i II została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpatrywanej sprawie E. C. zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego W. z dnia [...]. Oceniając prawidłowość przeprowadzonego postępowania będącego następstwem złożenia powyższego wniosku, na wstępie należy zważyć, iż merytoryczne przesłanki domagania się wznowienia postępowania zostały uregulowane w przepisach art. 145 i 145a KPA. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 KPA podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 przytaczanego przepisu postanowiono, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 KPA). Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 KPA – por. wyrok NSA z 1 września 2000 r., III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). W tymże orzecznictwie podkreśla się, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Biorąc pod uwagę normatywne uregulowania instytucji wznowienia postępowania należy zauważyć, że procedura ta odbywa się niejako w dwóch stadiach. Etap pierwszy polega przede wszystkim na ocenie dopuszczalności zainicjowania postępowania wznowieniowego. Rezultat takiego postępowania właściwy organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 KPA albo w trybie art. 149 § 3 KPA. Należy zauważyć, że organ wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania stwierdza niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo też, z powodu uchybienia ustawowemu terminowi do złożenia wniosku w sprawie. Nie jest dopuszczalne na tym etapie postępowania, przyjęcie za podstawę takiego negatywnego, orzeczenia, wyniku ustaleń, co do przyczyny wznowienia wskazanej we wniosku. Jeśli wskazane wyżej przeszkody nie zaistnieją właściwy organ zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie, które zmierzać winno do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wznowieniowe, enumeratywnie wymienione w przepisach art. 145 i 145a KPA. W zależności od wyników tego postępowania powinna zostać wydana jedna z decyzji opisanych w przepisie art. 151 KPA. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku w zakresie wydania postanowienia, o którym mowa powyżej i orzekł w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a zatem wskazanej w art. 151 KPA. Takie postępowanie jest sprzeczne z określoną przez przepisy procedurą działania w przedmiocie rozpoznania podania o wznowienie postępowania. Stanowisko tak nauki, jak i judykatury w kwestii prawidłowości przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest jednomyślne. W wyroku z dnia 13 listopada 1987r. I SA 1326/86 (ONSA 1987, Nr 2, poz. 80), NSA zauważył: "1. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 KPA". Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało powtórzone w wyroku tegoż Sądu z dnia 26 maja 1989r. IV SA 339/89 ( ONSA 1989, nr 1, poz. 50): "Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania". Ponadto zauważył, że zwolnienie organu z powyższego obowiązku jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wzruszenie decyzji ostatecznej "nie może w żadnej mierze" dotknąć interesów stron. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie podjęte przez organ administracji działania, których celem jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie czyniące zadość wymaganiom określonym w rozdz. 12 i 13 KPA powinny zostać uznane jako naruszające prawo. Działalność organu sprzeczna z postanowieniami rozdz. 12 i 13 KPA w szczególności narusza określoną w art. 16 § 1 KPA zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8). Konkludując, Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych regulujących tryb wznawiania postępowania administracyjnego, tak przez organ I instancji, jaki i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w postępowaniu odwoławczym badało legalność niniejszej decyzji. Konstrukcja instytucji wznowienia postępowania administracyjnego wymaga, aby zasadność naruszenia zarzutu prawa strony ocenić wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym, a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania jedynie dopuszczalności wznowienia postępowania. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.