II SA/Wr 519/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. C. A. złożył w dnia 22 października 2001r., do Ośrodka Pomocy Społecznej w N., prośbę o przesyłanie mu na podany adres, zasiłku stałego wyrównawczego, który pobiera na podstawie decyzji z dnia 20 kwietnia 2001r. W dniu [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., na podstawie art. 163 kpa w związku z art. 2a ust. 1 pkt. 5a oraz art.27 ust. 4 pkt. 1, art. 43 ust 2a ustawy, postanowił z dniem 1 listopada 2001r. uchylić swoją decyzję z dnia 11 maja 2001r., przyznającą A. C. na okres od 1 marca 2001 r. do 16 marca 2003r., zasiłek stały wyrównawczy oraz pomoc w formie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że C. A. zmienił miejsce pobytu, co zostało potwierdzone aktualizacją wywiadu przeprowadzonego u niego, przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. Przywołując art. 2a ust. 1 kpt. 5a ustawy organ stwierdził, że A. C. nie spełnia jednego z kryterium mówiącego o bezdomności, co oznacza, że nie jest on osobą bezdomną. Wskazał, że z aktualizacji wywiadu wynika, ze mieszka w domu jednorodzinnym, wyposażonym w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego z ogrzewaniem centralnym. W związku z tym, organ uznał, ze właściwym do rozpatrzenia wniosku A. C. będzie Ośrodek Pomocy Społecznej w W. Od powyższej decyzji odwołał się A. C. podnosząc, jest ona dla niego bardzo krzywdząca i niesłuszna, bowiem o przyczynie i konieczności czasowego zamiaru zmiany pobytu, informował organ. Przedstawił swoją sytuację zdrowotną, która wymaga od niego, dla ratowania życia, przestrzegania ścisłej diety, zakupu niezbędnych w leczeniu lekarstw. Zaakcentował, że od 28 maja 2001 r. jest poddawany leczeniu chemioterapią w Wojewódzkim Szpitalu Zakaźnym w O. Podkreślił, że zaskarżona decyzja pozbawia go nie tylko zasiłku, ale spowoduje nie opłacanie przez organ składek na ubezpieczenia społeczne, co w konsekwencji pozbawi go możliwości kontynuowania leczenia i narazi na utratę życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...], na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 138 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, Kolegium opisało szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie podkreślając, że A. C. nie jest osobą bezdomną, stąd do ustalenia uprawnień, do wskazanej formy pomocy jest gmina pobytu wnioskodawcy, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy. W skardze na powyższa decyzję, A. C. podniósł, że od 1 listopada 2001 r., na skutek rozstrzygnięć organów w jego sprawie, został pozbawiony możliwości zalecanej kontynuacji, co dwa tygodnie specjalistycznego leczenia w Szpitalu Wojewódzkim w O. przy ul. [...], oraz nie może korzystać z podstawowej opieki zdrowotnej. Wyjazd na zaproszenie w gościnę do znajomego w M., gmina [...] zgłaszał, do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. Celem zgłoszenia było chwilowe przesłanie zasiłku pod wskazany adres, natomiast składka na ubezpieczenie zdrowotne nadal miałaby być wpłacana na rzecz [...] Kasy Chorych w O., która refundowała jego bardzo drogie leczenie w O. Korzystanie ze świadczeń w W. w ogóle nie wchodziło w rachubę, gdyż przebywał tam chwilowo, bez żadnego zameldowania. Podniósł, że w wyniku poinformowaniu go przez OPS w N., poprzez OPS w W. o konieczności założenia konta bankowego w miejscowym Banku Spółdzielczym, co miało zmniejszyć, zdaniem organu komplikacje z przekazaniem jemu zasiłku, po sfinalizowaniu tego zadania i przesłaniu do N. kopii umowy z Bankiem, otrzymał decyzję z dnia [...], pozbawiającą go świadczenia z pomocy społecznej. Uznał działanie organu za podstępne i wielce krzywdzące, co zmusiło go do czasowego pozostania u człowieka, który dał mu dach nad głową. Podkreślił, że przyznany mu zasiłek, decyzją z dnia 20 kwietnia 2001 r., nie był z tytułu bezdomności, lecz inwalidztwa i braku środków do życia. Wskazał, że obecnie przebywa w noclegowni w O., gdzie wcześniej mieszkał i był zameldowany na stałe od 1997r. Oświadczył, że jest bezsilny wobec biurokracji organów orzekających w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, w tym z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest kwestionowanie przez A. C. pozbawienie go z dniem 1 listopada 2001 r. zasiłku stałego wyrównawczy oraz pomocy w formie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Materialnoprawne zagadnienia, związane z pozbawieniem skarżącego przyznanego mu zasiłku stałego wyrównawczy oraz pomocy w formie opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, określała w dacie orzekania ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), jednakże nie objęte kwestie proceduralne tą ustawą, zawarte są w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Przepis art. 36 ust. 1 cyt. ustawy stanowi bowiem, że "Do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2 i art. 33c ust. 3, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy." Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, w zaskarżonych rozstrzygnięciach wskazywały oparcie w przywoływanych przepisach art. 2a ust. 1 pkt. 5a , art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Z zapisu art. 2a ust. 1 pkt. 5a ustawy wynika definicja bezdomnego, natomiast art. 43 ust. 2a stanowi, iż "Właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody". W literaturze oraz w orzecznictwie podkreśla się, iż przywołany przepis stanowi wyjątkową podstawę uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony i winien być interpretowany ściśle. W świetle art. 43 ust. 2a ustawy, katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji, ma charakter zamknięty. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji, wynika, że kierując się okolicznością zmiany miejsca pobytu skarżącego z N. do M., gmina [...], jego zamieszkiwaniem w domu jednorodzinnym wyposażonym w podstawowy sprzęt domowy, z ogrzewaniem centralnym, organy przyjęły, że skarżący nie spełnia jednego z kryterium stanowiącego o bezdomności, zatem zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt. 5a ustawy nie jest osobą bezdomną. Jednakże Sąd zauważa, że podana definicja w art. 2a ust. 1 pkt. 5a ustawy wymaga do przyjęcia, iż osoba jest bezdomną, w przypadku wystąpienia łącznie dwu kryteriów, a nie jak przyjęły organy orzekające tylko jednego. Kryteria, o których mowa w definicji dotyczą osoby nie zamieszkującej w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych i nigdzie nie zameldowanej na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z podstawowego dowodu z dokumentu, w przedmiotowym postępowaniu, na który powołują się organy tj. aktualizacja wywiadu środowiskowego wynika, że pierwsza przesłanka została spełniona, natomiast co do drugiej przesłanki, organy nie wypowiedziały się, tę okoliczność pominęły, pomimo, że skarżący sygnalizował brak możliwości zameldowania pod wskazanym adresem w M. Zauważyć należy, że kwestia stałego zameldowania nie została wyjaśniona przez organy, a zgodnie z art. 7 kpa organy są zobowiązane do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Aktualizacja wywiadu środowiskowego, bez pouczenia strony, w jakim celu jest ona przeprowadzana i na jaką okoliczność, stanowi również naruszenie zasady pomocy prawnej z art. 9 kpa, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 7 i art. 77 §1 kpa. Stąd zarzut skarżącego o podstępnym działaniu organu nie może być uznany za bezpodstawny. Podkreślić należy, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Wywiad środowiskowy czy też jego aktualizacja jest wyłącznie sposobem zebrania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej lub posiadającą taką pomoc, a zatem swoistym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś jest szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy, organy orzekające zgodnie wskazały, że do ustalenia uprawnień z pomocy społecznej dla skarżącego będzie gmina jego pobytu. Uznanie przez organy orzekające, skarżącego za osobę nie będącą bezdomną, stanowiło okoliczność, która legła wyłącznie u podstaw uchylenia decyzji z dnia 11 maja 2001 r. Jednakże okoliczność ta, nie została w uzasadnieniach zakwalifikowana jako przesłanka z art. 43 ust. 2a ustawy. Organy zobowiązane są do podania uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 3 kpa). Decyzja administracyjna w swoim rozstrzygnięciu negatywna dla strony, musi zawierać zrozumiałe dla strony uzasadnienie. Przepis art. 107 § 3 kpa wskazuje, co powinno być zawarte w uzasadnieniu. Wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji zaakcentowano w tezie wyroku NSA z 18.6.1997 r., IV SA 16660/96 (ONSA 1998, Nr 2, poz. 63), stwierdzając, że przepis art. 107 § 3 kpa statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, organy pominęły zakwalifikowanie okoliczności braku bezdomności przez skarżącego poprzez wskazanie, którą z przesłanek art. 43 ust. 2a ustawy przyjęły, chociaż zasadnym byłoby w opisanej sytuacji przywołać przypadek "nastąpienia zmiany w sytuacji osobistej osoby otrzymującej świadczenie". Wywodzenie, że uchylenie decyzji nastąpiło z powodu utraty bezdomności, nie przekonuje skarżącego, bowiem przyznane świadczenie nie wynikało z tytułu posiadania statusu bezdomnego. Tym bardziej, że w decyzji przyznającej świadczenie dla skarżącego, organ w kwestii jego bezdomności nic nie wspominał. Wydaje się celowym, w postępowaniu administracyjnym, aby organy podały, jaka okoliczność faktyczna, w tym przypadku pobyt i zamiar przebywania na czas bliżej niedookreślony skarżącego, na terenie innej gminy, upoważnia organy orzekające do podejmowania czynności zmierzających do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie przepisu art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Z aktualizacji wywiadu środowiskowego – cz. IV, przeprowadzonego w dniu 26 października 2001 r. wynika, że od 26 października 2001 r. skarżący przebywa, bez zameldowania w miejscowości M. gmina [...]. Zaakcentowania wymagała okoliczność wynikająca z informacji zawartych w przedłożonym przez skarżącego w dniu 5 listopada 2001 r., oświadczeniu o stanie majątkowym, do Ośrodka Pomocy Społecznej w W., że wynajmuje on dom wielkości 20 m² u znajomych do czasu wyjaśnienia sprawy mieszkania socjalnego w O. Ponadto, podkreślenia wymaga regulacja wynikająca z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy, że świadczenia pomocy społecznej mogą być udzielane na wniosek lub z urzędu. Organy orzekające stwierdziły, że postępowanie administracyjne, w rozpoznawanej sprawie nastąpiło, w wyniku "rozpatrzenia wniosku z dnia 22 października 2001 r., Pana A. C.". Sąd zauważa, że złożona przez skarżącego, prośba z dnia 22 października 2001 r., do Ośrodka Pomocy Społecznej-Działu Świadczeń w N., w związku ze zmianą zamieszkania, dotyczyła przesyłania mu pobieranego zasiłku stałego wyrównawczego a przyznanego decyzją z dnia 20 kwietnia 2001 r., nr [...]. Stąd należy stwierdzić, iż wskazana prośba, odnosiła się nie do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż takie posiadał, lecz do przesyłania wskazanego rodzaju zasiłku na podany nowy adres, poprzez pocztę lub do OPS w W. Jednakże organy orzekające nie odniosły się wprost do tej prośby, lecz zinterpretowały podanie z 22 października 2001 r., jako wniosek w sprawie pomocy społecznej, przy czym w uzasadnieniach decyzji zgodnie wskazały, że ze względu na miejsce pobytu wnioskodawcy, właściwym do rozpatrzenia "wniosku" jest OPS w W., wskazując na art. 37 ust. 1 ustawy. Organy uznając przywołaną prośbę, za wniosek skarżącego w sprawie pomocy społecznej w swoim działaniu są niekonsekwentne, bowiem jeżeli twierdzą, że winien on być rozpatrzony przez inny organ właściwy ze względu na zamieszkanie, to powinien wniosek ten, na zasadzie art. 65 § 1 kpa niezwłocznie przekazać organowi właściwemu. Dlatego też, odesłanie skarżącego poprzez wskazanie w uzasadnieniach decyzji, że właściwym do rozpoznania jego "wniosku" jest inny organ, jest dokonane wbrew przepisowi art. 65 § 1 kpa. Zauważyć należy, że decyzją wskazaną przez skarżącego z dnia 30 kwietnia 2001 r., została mu przyznana pomoc w formie zasiłku stałego wyrównawczego na okres od 1 marca 2001 r. do 16 marca 2003 r., oraz pomoc w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne przez okres pobierania tegoż zasiłku. W zaskarżonych decyzjach, pozbawiających skarżącego świadczeń z pomocy społecznej, organy obu instancji nie wskazują powyższej decyzji, stanowiącej o przyznaniu świadczeń, lecz decyzję z dnia 11 maja 2001 r., która ogranicza się do kwestii obligatoryjnej waloryzacji przyznanych świadczeń i tę decyzję uchylił organ I instancji, a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie. Ponieważ decyzja z 11 maja 2001 r. jest wskazana przez organy jako uchylona, jednakże z treści zaskarżonych decyzji wynika, że rozstrzygnięcie dotyczy świadczenia, wynikającego z decyzji, z dnia 30 kwietnia 2001 r., zatem ta wadliwość stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Organy administracji publicznej winny zadbać, aby w rozstrzygnięciach nie podawały błędnych decyzji, bowiem dla ich sprostowania przewidziany jest tryb rektyfikacji, a w rozpoznawanej sprawie przywołany poprawnie przez skarżącego akt administracyjny został bezzasadnie i błędnie "poprawiany" przez organy orzekające. Powołanie się w powyższych decyzjach jedynie na przepisy i ograniczenie organu do samego stwierdzenia, że takie sytuacje mają miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Uznawszy, że zarówno postępowanie dowodowe i ocena okoliczności sprawy przez organy, jak i interpretacja przepisów prawa materialnego były wadliwe i ta wadliwość mogła mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.