II SA/Wr 519/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] i nakazano Kołu Łowieckiemu [...] w Z., w celu doprowadzenia do zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie przebudowanego i wyremontowanego budynku myśliwskiego w D. przy ul. [...], przedłożenie w terminie do dnia 18 kwietnia 2003 r. opinii technicznej, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, zawierającej ocenę prawidłowości wykonania pokrycia dachowego z blachy i obróbek blacharskich komina, wiatrownic i szczytów przy rynnach, certyfikatów wbudowanych materiałów budowlanych, ocenę konieczności wykonania instalacji odgromowej, prawidłowości zamurowania okienek piwnicznych z uwzględnieniem jego wpływu na wentylację pomieszczeń oraz wykazu robót koniecznych do usunięcia nieprawidłowości wraz z rozwiązaniami projektowymi. W uzasadnieniu podniesiono, że sporny budynek położony jest na działce nr A, należącej do M. M. Pozostaje on w użytkowaniu Koła Łowieckiego [...] w Z. od 1959 r. W 1996 r. użytkownik zamurował część okien a we wrześniu 2002 r. wymienił pokrycie dachowe, zastępując dachówkę blachą. Roboty te wykonano samowolnie bez stosownego pozwolenia na zamurowanie okien i zgłoszenia wymiany pokrycia dachu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji nakazującej przedłożenie określonej dokumentacji i inwentaryzacji budowlanej, inwestor (użytkownik) usprawiedliwił samowolę swoją niewiedzą i podnosił, że zakres obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekracza możliwości finansowe Koła. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura, o której mowa w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W jej ramach organ bada czy wykonane roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W wypadku, gdy taka możliwość istnieje, należy wydać decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności. Adresatem decyzji może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W tym wypadku inwestorem było Kolo Łowieckie, które zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 372 ze zm.) posiada osobowość prawną. Członkowie koła odpowiadają solidarnie i bez ograniczeń za jego zobowiązania. Tym samym argumentacja odwołania nie stanowi przesłanki uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Tym niemniej organ odwoławczy uznał, że zakres nakazanych Kołu czynności nie koresponduje ze stosunkowo nikłym zakresem samowoli i wobec tego wystarczający będzie nakaz dostarczenia opinii technicznej. Nakaz nie może polegać wyłącznie na wykonaniu dokumentacji, gdyż by móc kontynuować postępowanie, dokumentacja ta musi zostać organowi dostarczona. Błędem organu I instancji było też nałożenie niektórych obowiązków w pouczeniu do decyzji, gdyż strona związana jest treścią nakazu wynikającego z osnowy decyzji, a pouczenie winno ułatwiać stronie udział w postępowaniu. W skardze M. M. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego lub stwierdzenia jej nieważności, podnosząc w uzasadnieniu, że inwestor nie jest uprawniony do korzystania z budynku stanowiącego przedmiot jej własności od dnia 22 października 1993 r. Koło Łowieckie [...] uchyla się od zawarcia z nią umowy najmu i nie płaci żadnego czynszu. Samowolnie dokonało usunięcia kosztownego pokrycia dachu z dachówki ceramicznej i zastąpiło go dachówką. Nie jest ono zatem inwestorem, właścicielem lub zarządcą obiektu, do którego nie posiada żadnego tytułu i tym samym nie należy do kręgu osób uprawnionych do dysponowania przedmiotowym budynkiem na cele budowlane. Nie może występować o pozwolenie budowlane i w tych okolicznościach nie może być też adresatem decyzji sankcjonującej samowolę budowlaną. Organ wnosił o oddalenie skargi, podnosząc, iż kwestie związane z prawem własności nie mogą być przedmiotem badania organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zarzuty skarżącej nie są trafne. Sprowadzają się one w istocie do kwestionowania uprawnień właścicielskich wykonawcy spornych robót budowlanych i użytkownika budynku, w którym roboty te wykonano - uczestnika postępowania - Koła Łowieckiego [...] w Z. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. IV SA 523/01 (ONSA z 2004 r., nr 2, poz. 54) "Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Wymiana okien w obiekcie stanowiącym współwłasność może być zgodna z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw współwłaścicieli; naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym." Powyższy wywód ma znaczenie ogólniejsze, a mianowicie potwierdza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę niekonkurencyjności z postępowaniem cywilnym. Wyklucza to możliwość podejmowania przez organy administracyjne rozstrzygnięć w sprawach, które zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 1 Kodeksu cywilnego stanowią szeroko rozumianą materię cywilnoprawną. Zarzut skarżącej, że inwestor naruszył jej uprawnienia właścicielskie i naraził ją na szkodę nie posiada zatem jakiegokolwiek znaczenia prawnego w sprawie dotyczącej legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przez użytkownika budynku, który niezależnie od tego czy posiadał do tego budynku tytuł prawny i czy dysponował zgodą właściciela budynku na wykonanie takich robót, był w zakresie ich wykonania inwestorem. Mógł on być zatem, wbrew stanowisku skarżącej, adresatem decyzji dotyczącej możliwej legalizacji samowoli. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy mają jednak wady prawne, które nie pozwalają na pozostawienie ich w obrocie prawnym. W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Przesądza o tym treść art. 28 Prawa budowlanego (roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) w powiązaniu z definicją robót budowlanych, zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy, która obejmuje m. in. budowę (art. 3 pkt 6 ustawy) definiowaną jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Po myśli art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 pkt 1 Prawa budowlanego remont istniejącego budynku bez zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych wymagał zgłoszenia. Trafny jest także pogląd organu odwoławczego, że w przypadku wykonywania tego rodzaju robót budowlanych na istniejącym obiekcie bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia, zastosowania nie miał (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynikający z art. 48 Prawa budowlanego tryb bezwzględnego orzekania o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Możliwe było w takim wypadku zastosowanie wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego trybu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na aprobatę zasługuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 15 maja 2000 r., nr OPS 20/99 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 133), odnoszący się wprawdzie do przyłącza wodociągowego, ale w istocie mogący mieć zastosowanie także na gruncie wykonania innych robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. Wskazano w nim, że w art. 50 prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Korzystając z wyjaśnień zawartych w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, można zasadnie uznać, iż zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. Wobec tego wykonanie przyłącza wodociągowego jako samodzielnego urządzenia budowlanego i doprowadzenie go do już istniejącego obiektu nie jest budowaniem obiektu budowlanego ani jego części w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Prawidłowe zastosowanie prawa materialnego wymaga jednak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie należało zauważyć szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęta decyzja opiera się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 KPA). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wedle art. 77 § 1 KPA organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem dowodu są zatem fakty, mające znaczenie dla sprawy, czyli dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zakres i przedmiot postępowania dowodowego determinuje treść przepisów Prawa budowlanego, mających podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. I tak przepis art. 51 Prawa budowlanego w ust. 1 stanowił, iż "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności", a w ust 1a, że "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych". Z kolei ust. 2 wskazywał, że "w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Przepisy powyższe mają odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (m. in. bez wymaganego pozwolenia). Sens tego przepisu jest taki, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób samowolny wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź to w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jaka powinna być zawarta w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest możliwe. Uniemożliwia to treść art. 51 ust. la, który stanowi, że po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje pozwolenie na wznowienie robót. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku - niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają - organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Mogłoby też prowadzić do decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy wzniesiony obiekt budowlany nie odpowiada wymogom szeroko rozumianego prawa budowlanego. Pogląd uzasadniający takie stanowisko wyrażono m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2002 r., sygn. IV SA 3031/01 (nie publ.). W świetle powyższego błędne jest stanowisko organów obu instancji, że nałożenie na skarżącą czysto formalnych obowiązków, obligujących do przedstawienia dokumentów, znajduje podstawę prawną w cytowanym przepisie Prawa budowlanego. Organy zdają się przy tym nie rozróżniać trybu postępowania wynikającego z przepisów KPA, na podstawie których – przede wszystkim w celach dowodowych – można żądać od strony przedłożenia określonych dokumentów (art. 75 KPA) od trybu decyzyjnego z art. 51 Prawa budowlanego. W pewnych określonych sytuacjach w grę wchodzić będzie także przepis art. 89 ust. 2 Prawa budowlanego, który także wyklucza tryb decyzyjny. Brak współdziałania strony w tym zakresie nie zwalnia wszakże organu z obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Dotyczy to zwłaszcza organów o charakterze inspekcyjnym, które powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną do dokonania oceny obiektu budowlanego, jego prawidłowej kwalifikacji (klasyfikacji) oraz ustalenia zgodności lub niezgodności obiektu z wymogami budowlanymi. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie jest wykluczone zasięgniecie przez organ opinii biegłego specjalisty. W rozpoznawanej sprawie odpowiednia dokumentacja została już przez inwestora dostarczona, a zatem przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia należy ją właściwie ocenić. Bez takiej oceny nie sposób przyjmować, że sprawa została wyjaśniona w zakresie wymaganym przez art. 77 § 1 KPA. Decyzja zaskarżona oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego również z innych względów proceduralnych. Wadliwe jest samo rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Jest ono jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji weryfikacji w postępowaniu sprawdzającym prowadzonym na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 a prawa budowlanego. Organ odwoławczy błędy te zauważył, ale następnie je powielił, ograniczając się do nałożenia na stronę czysto formalnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nałożył na stronę obowiązek przedstawienia orzeczenia technicznego o zdatności do użytkowania wykonanej inwestycji, obejmując nim również ocenę konieczności wykonania instalacji odgromowej, chociaż z akt sprawy nie wynika, że w związku z samowolnymi robotami budowlanymi doszło do uszkodzenia lub zdemontowania takiej instalacji, ani też że instalacja taka istniała przed wspomnianymi robotami. Okoliczność ta nie została wogóle wyjaśniona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz doszło przy tym do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 i 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 przywołanej ustawy.