II SA/Wr 519/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie SWSA Anna Siedlecka SNSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Gminy Św. K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu oddala skargę. Dnia [...] Rada Gminy Ś. K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Radomierzyce, gmina Ś. K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. - teren "B" obejmującej działkę nr [...], gmina Ś. K. Pismem z dnia 17 czerwca 2003 r. K. K. wniosła zarzuty przeciwko wyłożonemu projektowi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona nie zgodziła się z tym, by działka nr [...] w R. posiadała nadal przeznaczenie podstawowe jako grunt rolny (symbol RP) z ustalonym zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej oraz by przez obszar tej działki przechodziła sieć napowietrzna lub wszelka infrastruktura techniczna. Taka konstrukcja projektu planu powoduje bowiem, że grunt rolny na skutek podjęcia realizacji inwestycji sieciowych napowietrznych i podziemnych staje się bezużyteczny. Istnieje zatem realna obawa niszczenia i dewastowania struktury gleby, a w dalszej perspektywie czasowej obawa przekształcenia terenu w nieużytek. Ponadto strona stwierdziła, że działka nr [...] jest bardzo wąska ([...]) i zajmuje zbyt małą powierzchnię (0,48 ha w tym nieużytki 0,02 ha), by prowadzić na niej uprawy rolne. Również duże zbliżenie tej działki do terenów przekwalifikowanych sprawia, że wszelka uprawa rolna na tym obszarze staje się nieopłacalna, a zatem czyni ten grunt nieprzydatnym do celów upraw rolniczych. W ocenie strony, ze względu na społeczną przydatność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki od nr [...] do nr [...] powinny być przekwalifikowane na cele nierolnicze. Taki jest bowiem cel użyteczności wydzielonych wąskich pasów gruntu. Obowiązkiem władzy samorządowej jest wytyczenie tego gruntu pod zabudowę kubaturową. Nadto K. K. zażądała wskazania podstawy, na jakiej gmina Ś. K. w projekcie planu "odrolniła" działki nr [...] do [...], natomiast działki od nr [...] do nr [...] pozostawiła "nieodrolnione", co w konsekwencji dyskryminuje właścicieli tych ostatnich w stosunku do pozostałych. Dnia [...] Rada Gminy Ś. K., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uchwałą Nr [...] odrzuciła protest wniesiony przez K. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., gmina Ś. K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. - teren [...], obejmującej działkę nr [...], gmina Ś. K. W uzasadnieniu organ gminy wskazał, że teren działki nr 20 jest położony w północnej części obrębu R., granicząc z miastem W. Zgodnie z obowiązującym podczas prac projektowych art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, kiedy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przylega bezpośrednio do granicy gminy sąsiedniej należy projekt planu uzgodnić z odpowiednim organem tej gminy. Na etapie składania wniosków Prezydent W. pismem dnia 5 listopada 2001 r. wniósł o uwzględnienie w opracowywanym projekcie planu zharmonizowania zagospodarowania terenu, zwłaszcza ewentualnej projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L. S. Szczególnie dotyczy to prośby o zachowanie i kontynuację nie zabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B. oraz utrzymanie zwartego charakteru zabudowy wsi. Wniosek ten, po zapoznaniu się z opracowywanymi projektami miejscowych planów położonych w osiedlach W. i O. we W., został uwzględniony przez organ gminy Ś. K. przez zachowanie m.in. w obrębie działki nr [...] funkcji rolnej. Tak opracowany projekt planu został uzgodniony przez Prezydenta W. oraz uzyskał stosowne zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgody te nie obejmują działki nr [...]. Ponadto wskazano, iż po rozpatrzeniu zgłoszonych protestów i zarzutów oraz dodatkowym przeanalizowaniu sprawy zapis dotyczący działki nr [...] w projekcie planu uzyskał następujące brzmienie: Przeznaczenie podstawowe - grunty rolne. Dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej - za zgodą właściciela terenu oraz po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządców i operatorów istniejących sieci elektroenergetycznych i gazowych. Jak wskazuje organ gminy, zapis ustaleń projektu planu umożliwiający prowadzenie infrastruktury technicznej, zarówno ziemnej jak i napowietrznej przez tereny użytków rolnych stanowi ogólną zasadę dotyczącą terenów przeznaczonych na cele rolne. Wyłączenie z niej działki nr [...] nie jest niczym nieuzasadnione tym bardziej, że możliwość realizacji takiej infrastruktury na konkretnej działce jest uwarunkowana zgodą właściciela terenu na inwestycję. Zapis ten nie dotyczy wyłącznie infrastruktury o charakterze publicznym, ale również indywidualnych przyłączy, które mogą być realizowane przez samych właścicieli gruntów. Reasumując, Rada Gminy Ś. K. wskazała, iż odrzucenie protestu do kwestionowanego planu było uzasadnione. Skargę na tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniosła K. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to pominięcie dowodów wynikających z wniosków i oświadczeń, zawartych w pismach z dnia 24 września 2003 r., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to, zdaniem skarżącej, polega na ustaleniu, że dokonanie zmian w planie z przeznaczeniem gruntów rolnych objętych numerami działek od [...] - [...] niską zabudową wolnostojącą naruszy przebieg korytarza napowietrzającego, zgodnie z sugestiami Prezydenta W., mimo że typowanie zabudowy niskiej wyklucza te obawy w całości, oraz ustaleniu, że opisane działki gruntów mają wartość dla produkcji rolnej, mimo że obecnie niektóre z nich stoją odłogiem i nie są zagospodarowane wobec niezwykle trudnych warunków wegetacji roślin i upośledzenia warunków produkcji rolnej, a część jest zajęta produkcją rolną niskiej wartości. Ponadto strona zarzuciła, że skarżona uchwała pozbawiona jest podstaw prawnych oraz że w sposób rażący narusza indywidualny interes prawny, opisany w art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała zawiera bowiem ustalenia, że grunty rolne muszą wyłącznie mieć przeznaczenie rolnicze, bez ograniczonego dystansu czasowego, ponieważ interes społeczny wymaga bezwzględnie otwartej przestrzeni, licząc od poziomu zerowego na długości około 130 mb. Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem podnosząc, iż swobodny napływ mas powietrza jest zapewniony w sposób bezwzględny, gdyż projektowana wysokość zabudowy nie przekracza 11 m, a domy mają być zabudowane jako wolnostojące. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ś. K. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto wskazano, iż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ cała procedura formalno-prawna związana z tworzeniem planu, w tym rozwiązywanie zaistniałych konfliktów, zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie nastąpiło również naruszenie interesu prawnego osób posiadających tytuł prawny do dysponowania działkami nr [...] - [...] w R., gdyż pozostawiono je w dotychczasowym, czyli rolniczym użytkowaniu. O prawidłowości przeprowadzonej procedury przy sporządzaniu planu świadczy fakt stwierdzenia przez Wojewodę D. jej zgodności z prawem i opublikowanie uchwały Nr [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Sam plan obowiązuje już od dnia 18 grudnia 2003 r. Jednocześnie wskazano, iż wszystkie zarzuty wniesione przez skarżącą do projektu zostały uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Po sprecyzowaniu, dokonanym na żądanie sądu przez stronę skarżącą, nie ulega już wątpliwości, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rada Gminy Ś. K. z dnia [...] (Nr [...]) o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która - zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżącą zaskarżona do sądu. Wskazać trzeba, że jak to wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, Rada Gminy Ś. K. uznała pismo strony z dnia 24 czerwca 2003 r., określone w treści przez nią samą jako "zarzuty" za protest. Dokonując takiej kwalifikacji prawnej charakteru pisma, Rada mylnie wywiodła, iż wobec braku zmiany możliwości przeznaczenia działki w "starym" planie, w stosunku do "nowego", pismo winno być traktowane jako protest. W konsekwencji błędnie także w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przywołano (między innymi) art. 23 "starej" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ta okoliczność nie ma znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego aktu prawnego. O tym, czy konkretnemu podmiotowi (osobie fizycznej czy prawnej) przysługuje prawo składania protestu, czy też zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego decyduje bowiem sam ustawodawca, stanowiąc jednoznacznie, że protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 23 ust. 1), podczas gdy prawo do złożenia zarzutu przysługiwało jedynie temu (art. 24 ust. 1), którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Skoro bezspornie skarżącej przysługiwało i przysługuje prawo własności działki objętej ustaleniami uchwalanego planu, niewątpliwie przysługiwało jej prawo wniesienia zarzutu do projektu planu i w takim kontekście Sąd dokonał oceny skarżonej uchwały. Również i Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając poprzednie, zapadłe w sprawie orzeczenie, przesądził, że skarżącej, legitymującej się prawem własności do gruntu przysługuje prawo do wniesienia zarzutu. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3j ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które stanowiły podstawę działań Gminy z uwzględnieniem sytuacji strony i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie uwzględnić danego zarzutu. Oceniając zatem trafność uchwały pod kątem wskazanych okoliczności należy uznać, że zawiera ona elementy, do których zobowiązuje ustawa, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo błędne podanie podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia nie rodzi konieczności eliminowania aktu z obrotu prawnego, jeśli nie miało wpływu na jego trafność. Zdaniem Sądu taka właśnie okoliczność zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (inaczej mówiąc zgodności jej z prawem) oznacza, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to - ewentualnie - do zakwestionowania tego aktu w zakresie jego niepełności, czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także i to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W świetle przywołanego przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy - rozpatrując zarzuty do projektu planu - może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast sąd administracyjny nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wskazanego kryterium legalności sprawiają, iż sąd nie może wkraczać w ocenę celowości czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. W świetle dotychczasowych uwag stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie żądała zmiany przeznaczenia, stanowiącej jej własność działki nr [...], położonej w R., z dotychczasowego - grunty rolne, na grunty z możliwością zabudowy. Strona dąży do tego, aby jej działka zmieniła charakter, podobnie jak zmieniły dotychczasowy charakter i zostały odrolnione (między innymi) działki od 1 do 17 (vide k. 117 akt sądowych). Do zarzutów, co - zdaniem Sądu - nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, w pełni ustosunkowała się Rada Gminy Ś. K. w zaskarżonej uchwale. Podkreślić należy, iż w sprawie spełnione zostały wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, która zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne adekwatne do zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu skarżonej uchwały szczegółowo ustosunkowano się do tychże zarzutów i wyjaśniono stronie, że żądana zmiana jest trudna do pogodzenia z koniecznością uzgodnienia planu z miastem W., a konsekwencji zachowaniem tzw. klina napowietrzającego dla aglomeracji. Kwestię tę szczegółowo omówiono w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Organ odwołał się do pisma Prezydenta W. (w aktach sądowych zał. 8 do skargi) z dnia 5 listopada 2001 r. W piśmie tym Prezydent, jako organ gminy sąsiedniej, wnosi o "zharmonizowanie zagospodarowania terenu, zwłaszcza ewentualnej projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L. S. Szczególnie dotyczy to prośby o zachowanie i kontynuację nie zabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B. Sporna działka może być użytkowana w sposób dotychczasowy. Skarżąca twierdzi, że zmiany przeznaczenia szeregu działek, położonych w tym samym pasie, będą uniemożliwiać prawidłowe rolnicze wykorzystanie jej gruntu. Takie twierdzenie nie wydaje się uzasadnione. Rysunek planu, obejmujący sporną działkę i grunty ościenne, wskazuje, że wszystkie one pozostają (w nowym planie) w użytkowaniu rolniczym. W tym miejscu można także wskazać, że istotną, niesporną w stanie faktycznym okolicznością, pozostaje, że działka, do której skarżącej przysługuje prawo własności, nie ma i nie miała charakteru działki budowlanej, jest działką rolną i w takim charakterze została nabyta przez poprzedników prawnych strony, a następnie przekazana skarżącej, dlatego pozostawienie status quo nie zmienia gospodarczych możliwości wykorzystania działki, w szczególności możliwość korzystania z gruntu nie zmienia się na gorsze. Dodatkowo należy podkreślić, że sąd nie ma możliwości zmuszenia konkretnej gminy do dokonania konkretnych zmian zapisów planu, może tylko wykazać błędność, niespójność czy też np. brak logiki w przyjętych rozwiązaniach bez należytego wyjaśnienia z jakiej przyczyny nie przyjęto rozwiązań alternatywnych (przykładowo proponowanych przez skarżących), które wydają się w konkretnej sprawie właściwsze.` Podkreślenia wymaga także to, iż w toku postępowania dokonano analizy procedury wymaganej przez ustawę w toku prac planistycznych opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wskazanej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uzgodnień, zawiadomień, badania spójności, uzyskiwania opinii, szczegółowo określona w omawianym przepisie została zachowana. Wymogi formalne, wynikające ze wskazanego uregulowania zostały spełnione, tak więc - reasumując - zauważyć trzeba, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Na koniec można dodatkowo zauważyć, iż nie polega na prawdzie twierdzenie strony, jakoby sporna działka istotnie była działką graniczną pomiędzy terenem przekształconym na działki budowlane i terenem nadal rolnym. Jak wynika z oględzin mapy, i o czym była mowa wcześniej, działki odrolnione noszą numery [...] - [...], pozostają zaś rolne od [...], poprzez [...] do [.. ] i dalej. Także okoliczność, że "nowy" plan dopuszcza prowadzenie linii napowietrznej, nie może być uznana za decydującą o nieprzydatności działki na cele rolnicze, bowiem uchwałodawca gminny uzależnia realizację tej inwestycji na działce od zgody każdoczesnego jej właściciela. Suma wskazanych okoliczności sprawia, iż skargę jako niezasadną należało oddalić po myśli przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.