II SA/Wr 519/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 614/09 oddala skargę. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę w przedmiocie niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Wr 614/09 i wymierzenia temu organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nieprzestrzeganie prawa i zaleceń Sądu, wynikających ze wskazanego powyżej prawomocnego wyroku. Dodatkowo podała, że w dniu 19 sierpnia 2010r. odbyła się wizja w mieszkaniu nr [...] przy ul. R. [...] w L. w związku z samowolą budowlaną dokonaną w tym mieszkaniu, w której nie pozwolono jej brać udziału, mimo że jest stroną i osobą poszkodowaną, a dokładną kontrolę lokalu mieszkalnego z jej udziałem zalecił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r. (sygn. akt II SA/Wr 614/09). Skarżąca wyjaśniła również, że incydent zgłosiła na policję, a policja poleciła jej napisać skargę do Sądu. W uzasadnieniu skargi A. B. podała również, że na skutek samowolnie zrealizowanych w sposób niezgodny z dokumentacją i prawem w mieszkaniu nr [...] przy ul. R.[...] w L. robót budowlanych jej mieszkanie, położone poniżej, nie nadaje się do normalnego zamieszkiwania, ponieważ pokój i kuchnia były już pięciokrotnie zalewane. Jest to efekt zlokalizowania przez inwestora instalacji wodnej i kanalizacyjnej w stropach (pod podłogą swojego mieszkania), które są drewniane i ulegają niszczeniu. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. bagatelizuje tę sprawę i podejmuje niewłaściwe działania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. opisał czynności procesowe podjęte po kasacyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010r. (sygn. akt II SA/Wr 614/09) i wyjaśnił, że stosując się do zaleceń Sądu przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie i w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Nr[...]. Odwołanie od tej decyzji do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. B. W dniu [...]r. doręczony został Sądowi odpis skargi wniesionej przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r., wcześniej opisanej, odpis pisma skierowanego przez A. B. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczącego braku odpowiedzi na skargę z dnia [...]r., odpis decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] oraz odpis pisma oznaczonego jako "uwagi" skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. przez A. Z.-K., dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. R. [...] w L. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 marca 2011r. A. B. wniosła o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że z przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sformułowane w ten sposób kryterium legalności jest jedynym i generalnym kryterium wiążącym sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Oznacza to również, że sądy administracyjne nie mogą sprawować ustawowej kontroli stosując kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, a działanie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem, jeżeli nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie – ze względu na przedmiot skargi – ocenie Sądu podlegała zgodność z przepisami prawa procesowego. Przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) umożliwia stronie wniesienie skargi na niewykonanie wyroku lub niezałatwienie sprawy przez organ i żądanie wymierzenia temu organowi grzywny w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W przedmiotowej skardze A. B. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta L. niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 614/09. Wyrokiem tym, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku w celu doprowadzenia rozpoczętych robót budowlanych przy ul. R. [...]w L. do stanu zgodnego z prawem, Sąd uchylił decyzję zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd rozpoznający wówczas sprawę wskazał m.in., że decyzja organu I instancji została podjęta na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania. Przede wszystkim zważyć należy, iż w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało należyte ustalenie stron postępowania. Stosownie bowiem do postanowień art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać przy tym jednak należy, iż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. (sygn. akt IIOSK 616/08), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 KPA i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie jest takim postępowaniem, a zatem przymiot strony winien być określony zgodnie z art. 28 KPA. W kontekście powyższych rozważań należy zważyć, iż wykonywane przez inwestora prace budowlane niewątpliwie ingerowały w nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000r., nr 80, poz.903 ze zm.). Prace obejmowały bowiem elementy sieci kanalizacyjnej wodociągowej, ingerowały także w elementy konstrukcyjne budynku (stropy, ściany nośne), które niewątpliwie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej. To z kolei uzasadnia przymiot strony dla wspólnoty mieszkaniowej. Jak bowiem wskazano w orzecznictwie sądowym właściciel lokalu, należący do wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie ma przymiotu strony w sprawie nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, które to roboty wykonane zostały przez właściciela innego lokalu położonego w tym samym budynku, jeśli przedmiotem robót był lokal inwestora i części budynku należące do nieruchomości wspólnej. Przymiot strony posiada, obok inwestora, wspólnota mieszkaniowa (por. niepubl. wyrok NSA z 23.01.2008r., II OSK 1912/06). W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że w postępowaniu naprawczym powinna móc uczestniczyć wspólnota mieszkaniowa (reprezentowana przez jej zarząd lub zarządcę) i wobec tego powinna być zawiadamiana o wszelkich czynnościach procesowych organu. Jednakże takiego obowiązku organy prowadzące postępowanie nie wykonały. Przykładowo nie zawiadomiono wspólnoty o dokonywanej wizji w lokalu, której celem było ustalenie, czy inwestor wykonał nałożone nań obowiązki. Tym samym strona została pozbawiona możliwości ochrony własnych interesów. Przenosząc powyższe regulacje na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskazać należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L.uchybił powyższej regulacji. Przede wszystkim zważyć należy, iż na etapie wszczęcia postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy w lokalu nr [...] przy ul. R.[...] w L. za stronę uznano także zarządcę tejże nieruchomości – A. Zarządzanie Nieruchomościami. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu określającego umocowanie dla tegoż podmiotu. Istotne także dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zaniechanie zawiadomienia - innych niż inwestor – stron postępowania o terminie wyznaczonej na dzień 13 lipca 2009 r. kontroli wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 16 października 2008 r. – a mianowicie wspólnoty mieszkaniowej. Powyższe skutkowało uniemożliwieniem stronom uczestnictwa w postępowaniu wyjaśniającym, a zatem bez wątpienia stanowiło naruszenie nie tylko opisanego powyżej art. 9 ale i art. 10 § 1 KPA, z którego wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reguła ta uprawnia stronę do czynnego udziału w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia do jego zakończenia. Zaniechanie w niniejszej sprawie zawiadomienia wszystkich stron o terminie planowanego przeprowadzenia dowodu stanowiło oczywiście również naruszenie art. 79 § 2 KPA, stanowiącego, że strona ma prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Naruszenie przez organ administracji publicznej obowiązków wyrażonych w tejże regulacji należy pojmować zaś jako uchybienie zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. rozpoznając sprawę ponownie wykonał zalecenia Sądu i uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ ustalił krąg osób, którym należało przyznać w postępowaniu status strony, zgodnie z kryteriami ustawowymi i zawiadomieniami z dnia 4 maja 2010r. poinformował je o terminie wizji lokalnej w lokalu nr [...] przy ul. R. [..] w L. Ponadto – stosownie do przepisu art. 10 kpa – zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wyjaśnień lub wniosków dowodowych. Organ ocenił też materiał dowodowy. Istotne również jest, że podejmując czynności procesowe powiatowy organ nadzoru budowlanego właściwy w tej sprawie nie uchybił przepisowi art. 35 § 3 ustalającemu terminy załatwiania spraw administracyjnych. (Zważyć przy tym należy, że akta administracyjne zwrócone zostały przez Sąd ze względu na prowadzone postępowanie odwoławcze D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r., a czynności procesowe organ pierwszej instancji podjął w dniu 4 sierpnia 2010r., natomiast skarga wniesiona została w dniu 4 września 2010r.) Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że właściciel nieruchomości lub osoba przez niego upoważniona może odmówić innej osobie wstępu na teren tej nieruchomości, nawet w przypadku dokonywania oględzin i jest to przywilej wynikający z uprawnień właścicielskich, a przepisy prawa nie legitymują żadnego organu administracji publicznej do podejmowania jakichkolwiek działań mogących się temu przeciwstawić. Istotne jest również to, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł oceniać zgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. stwierdzającej wykonanie przez inwestora obowiązku wcześniej nałożonego decyzją z dnia [...] r., ani zgodności z prawem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Kontrola legalności tych decyzji zostanie przeprowadzona przez sąd administracyjny dopiero przy rozpoznaniu skargi z dnia 7 stycznia 2011r., wniesionej przez A. B. na opisaną powyżej decyzję organu odwoławczego. W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta L. nie można zarzucić niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 614/09 i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. H.B.7.04.2011r.