II SA/Wr 519/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na mocy którego na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzono uchybienie przez B. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...][...], obręb [...], o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że powyższą decyzję Starosty doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] września 2017 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Zatem termin na wniesienie odwołania mijał z dniem [...] września 2017 r. Natomiast odwołanie od przywołanej decyzji nadano w dniu [...] września 2017 r. W odwołaniu pełnomocnik wskazał, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] września 2017 r. W związku z tym Wojewoda wezwał pełnomocnika strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających fakt doręczenia decyzji Starosty w dniu [...] września 2017 r., zgodnie z deklaracją złożoną w odwołaniu. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik przedłożył wydruk wiadomości e-mail z dnia [...] września 2017 r., z której wynika, że decyzja została jemu w tym dniu przesłana ze skrzynki pocztowej drugiego pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Organ nadzoru wskazał, że w przypadku, gdy w sprawie ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać pełnomocnika, któremu należy pisma doręczać. Organ odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi, który był prawidłowo umocowany, przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że to nie organ, a właśnie strona oraz jej pełnomocnicy muszą zadbać o wymianę informacji o stanie sprawy, w tym o czynnościach podejmowanych przez każdego z pełnomocników oraz czynnościach organu kierowanych do nich. Na bieg terminu nie ma wpływu data przekazania decyzji pełnomocnikowi. Odwołanie zostało złożone w dniu [...] września 2017 r., co potwierdza stempel na kopercie, w której nadesłano odwołanie. Czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął z dniem [...] września 2017 r. (środa – dzień roboczy). Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem Wojewody [...]skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pełnomocnik który wniósł odwołanie występuje w sprawie w roli profesjonalnego pełnomocnika. Podniesiono, że w nagłówku odwołania został wskazany adres do korespondencji. Zatem nie sposób stwierdzić, że strona nie złożyła oświadczenia, któremu z pełnomocników doręczyć decyzję skoro drugi pełnomocnik nie został wskazany w odwołaniu. Ponadto niezrozumiałe jest działanie organu, który doręczył decyzję drugiemu pełnomocnikowi, mając przy tym na uwadze, że wcześniejsza korespondencja w sprawie była kierowana do profesjonalnego pełnomocnika. Podniesiono, że doszło do pominięcia strony, co uzasadnia wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Wyjaśnienie wydanego wyroku należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis szczególny, to jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przechodząc dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Odnosząc przywołane przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organ odwoławczy ustalił, że decyzję Starosty [...] doręczono pełnomocnikowi skarżącej – M. K. w dniu [...] września 2017 r. Nie budzi również wątpliwości, że odwołanie od ww. decyzji zostało sporządzone przez drugiego pełnomocnika ustanowionego w sprawie (r. pr. P. K.), który decyzję Starosty otrzymał drogą mailową od M. K. w dniu [...] września 2017 r. Odwołanie zostało nadane w dniu [...] września 2017 r. w placówce pocztowej, co potwierdza data stempla pocztowego widniejącego na znajdującej się w aktach administracyjnych kopercie, w której nadesłano odwołanie. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym oceny Sądu rozpoznającego skargę wymagało zatem zagadnienie, czy zasadnie organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu 14-dniowego, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W myśl art. 33 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 40 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się stronie, a jeżeli ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W art. 40 § 2 zdanie drugie i trzecie ustawodawca zawarł regulację, zgodnie z którą jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Obecnie obowiązujący przepis pozwala zatem stronie na ustanowienie kilku pełnomocników, co jednak po stronie organu nie rodzi obowiązku doręczenia pism wszystkim ustanowionym przez stronę pełnomocnikom, wręcz przeciwnie – w takiej sytuacji pisma doręcza się jednemu z pełnomocników. W judykaturze oraz piśmiennictwie prawniczym wykształcił się jednolity pogląd, który Sąd podziela, że w przypadku zaniedbania wskazania przez stronę pełnomocnika, którego upoważnia do odbioru kierowanych do niej pism, organ lub sąd doręczy pismo jednemu z pełnomocników według swego uznania (zob. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt IFZ 188/08, z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt IIOZ 1043/10). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ administracji publicznej dopiero wtedy ma swobodę w wyborze pełnomocnika, któremu zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. doręczać będzie pisma, kiedy pouczył stronę o przysługującym jej prawie do wyboru pełnomocnika w tym zakresie i strona z tego prawa nie skorzystała. Do tego momentu zaś korespondencja winna być doręczana wszystkim pełnomocnikom strony, a dokonanie doręczenia pisma tylko jednemu z nich nie może zostać uznane za skuteczne. W odniesieniu do przedstawionej argumentacji, odwołać należy się do stanowiska NSA, który w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. (sygn. akt II OSK 1083/16) ocenił ją jako nieznajdującą oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Jak zatem wyjaśnił NSA strona ponosi odpowiedzialność nie tylko za czynności swego pełnomocnika podejmowane w celu ochrony jej interesów, ale również za zaniechania pełnomocnika. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie ustanowienia kilku pełnomocników w jednym postępowaniu administracyjnym, jeśli strona uzna, że w ten sposób jej interesy w postępowaniu będą lepiej zabezpieczone. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. wprost dopuszcza taką możliwość. Ustanowienie kilku pełnomocników będzie wiązało się dla organu administracji publicznej z obowiązkiem przyjęcia, że czynności podejmowane przez każdego z nich (zgodnie z zakresem udzielonego umocowania) odnoszą skutek wobec strony, która go ustanowiła. W żadnej jednak mierze nie można przyjąć, że organ zobowiązany jest traktować wszystkich pełnomocników strony jednakowo jeśli chodzi o obowiązek dokonywania doręczeń ze skutkiem prawnym wobec tej strony. Kwestię tę przesądza wspomniany art. 40 § 2 zdanie drugie i trzecie k.p.a., zgodnie z którym jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Pożądanym byłoby, gdyby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Prawo organu do wyboru tego pełnomocnika nie jest uzależnione od uprzedniego pouczenia strony o możliwości wskazania samodzielnie pełnomocnika do doręczeń i nieskorzystaniu przez nią z tego prawa, bowiem ograniczenia takiego art. 40 § 2 k.p.a. nie wprowadza. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w aktach znajdują się cztery pełnomocnictwa. Dwa z nich udzielone zostały przez skarżącą M. K. (z dnia [...] września 2008 r. i [...] lipca 2016 r.). Natomiast pozostałe dwa dotyczą umocowania dla r. pr. P. K. (z dnia [...] września 2016 r. i [...] września 2017 r.). Z pierwszego pełnomocnictwa udzielonego M. K. wynika umocowanie do reprezentowania skarżącej przed urzędami i instytucjami, w tym organami administracji rządowej i samorządowej, do odbioru z urzędów pocztowych korespondencji i przesyłek oraz podpisywania wszelkich dokumentów związanych z dostarczaniem mediów do nieruchomości, a ponadto do występowania w imieniu skarżącej przed wszelkimi instytucjami i urzędami, sądami, bankami, osobami prawnymi i fizycznymi, do podpisywania wszelkich umów, do składania wniosków, pism, podań, wnoszenia odwołań od decyzji i postanowień oraz do dokonywania wszystkich innych czynności jakie okażą się niezbędne do realizacji niniejszego postanowienia. Drugie pełnomocnictwo (późniejsze) upoważnia do występowania w imieniu skarżącej przed Starostą [...] w postępowaniu związanym z nabyciem na własność m. in. przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]). Ponadto obejmuje wszystkie czynności niezbędne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym do odbioru wszelkiej korespondencji z nim związanej. Pełnomocnictwa udzielone r. pr. P. K. upoważniają do: pierwsze z nich: prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy odwołania od decyzji Starosty [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ([...]); drugie (późniejsze) do prowadzenia sprawy z odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. Treść znajdujących się w aktach pełnomocnictw wskazuje zatem, że organ I instancji słusznie doręczył decyzję pełnomocnikowi w osobie M. K. Zakres udzielonego jej pełnomocnictwa obejmował bowiem umocowanie do odbioru wszelkiej korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie wskazała wprost radcy prawnego jako osoby umocowanej do odbioru korespondencji, ograniczając zakres pełnomocnictwa do "prowadzenia sprawy z odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]". Wobec wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, zarzut, że doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi powoduje nieskuteczność tej czynności, nie może być uznany za uzasadniony. Zauważyć w tym miejscu warto, że przepisy postępowania zarówno administracyjnego jak również sądowego nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji, zawierającej przykładowo decyzję, do rąk osoby nie posiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem profesjonalnemu pełnomocnikowi. Okoliczność podniesiona w skardze, że pełnomocnik, któremu została doręczona decyzja, przekazał ją drugiemu pełnomocnikowi dzień po jej otrzymaniu, nie ma znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi w osobie M. K. w dniu [...] września 2017 r. należy uznać za prawnie skuteczne. Za datę doręczenia decyzji przyjąć należy dzień jej odebrania przez M. K., a nie dzień przekazania decyzji innemu pełnomocnikowi. Pominąć też nie można, że to na stronie, która ustanowiła kilku pełnomocników w postępowaniu, ciąży obowiązek należytego zorganizowania współpracy pomiędzy tymi pełnomocnikami. To nie organ, a właśnie strona oraz jej pełnomocnicy muszą zadbać o wymianę informacji o stanie sprawy, w tym o czynnościach podejmowanych przez każdego z pełnomocników oraz czynnościach organu kierowanych do nich - np. o dacie doręczenia pism. Nie sposób nie uwzględnić również okoliczności, że jednym z pełnomocników skarżącej był profesjonalny pełnomocnik, zawodowo trudniący się świadczeniem pomocy prawnej. Z tej też przyczyny niewątpliwie podlega on bardziej rygorystycznym kryteriom oceny. W związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedury - w tym administracyjnej, zobligowany jest bowiem do zachowania dużo dalej posuniętej staranności niż wymagana jest od osób niebędących profesjonalnymi pełnomocnikami. W celu skutecznego wniesienia środka odwoławczego, zapewniając właściwą ochronę interesów mocodawcy, winien zatem we własnym zakresie ustalić w jakim dniu pełnomocnik M. K. odebrała decyzję, od której przysługuje środek odwoławczy. Stosownie do wskazanych powyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czternastodniowy termin do złożenia odwołania przez pełnomocnika działającego w imieniu skarżącej liczony od dnia odebrania decyzji upłynął w dniu [...] września 2017 r., a więc w środę, która była dniem roboczym. Konkludując, w rozpoznawanej sprawie niedochowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania nie było zatem wynikiem naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji w zakresie dokonywania doręczeń (art. 40 § 2 k.p.a.), a wyłącznie skutkiem działania strony, przez które należy rozumieć również działanie jej pełnomocnika bądź pełnomocników. W kontrolowanej sprawie skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.