II SA/Wr 52/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym poprzez wykonanie określonych robót remontowych w budynku oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2009r., Nr [...], nakazującej Gminie M. oraz T. i Z.D. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym poprzez wykonanie określonych robót remontowych w budynku położonym w M. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 80/2 AM 6 - w terminie do dnia 31 stycznia 2010r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Postępowanie w administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego w M. przy ulicy [...] wszczęte zostało przez organ I instancji na wniosek Burmistrza Gminy M.. W toku postępowania ustalono, że właścicielami budynku położonego na działce nr 80/2 AM 6 jest Gmina M. oraz Państwo T. i Z.D.. Budynek składa się z dwóch lokali mieszkalnych oraz z jednego lokalu usługowego. W dniu 14 lipca 2009r. przeprowadzono dowód z oględzin w/w budynku, w trakcie których stwierdzono liczne nieprawidłowości dotyczące jego stanu technicznego, w tym widoczne od strony północnej i południowej zapadliny w dachu, w kilku miejscach nieszczelności w pokryciu dachowym, ślady wilgoci na drewnianych elementach dachu oraz na ścianach szczytowych, liczne ubytki tynku na przewodzie kominowym i na ścianach szczytowych. Stwierdzono także ubytki w deskowaniu stropu na poddaszu oraz ugięcie się desek pod ciężarem osób, spowodowane zbyt małym przekrojem elementów. Na zewnątrz pokrycie z dachówek posiada oznaki zużycia i korozji biologicznej. Ponadto ustalono, że drewniane schody prowadzące z poddasza na wyższą kondygnację są niestabilne. W trakcie oględzin zarządca przedłożył protokoły z kontroli okresowych budynku, w tym m.in. protokół nr 14/2008 z okresowej kontroli stanu technicznej sprawności i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego, sporządzony przez inż. Z.K. posiadającego uprawnienia w zakresie budownictwa. W protokole tym zawarto liczne uwagi dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i jego poszczególnych elementów. Stan techniczny konstrukcji dachu, kominów, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych określono jako zły, wskazując na ok. 50 % zużycie tych elementów. Do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego Burmistrz Gminy M. dołączył opinię biegłego sądowego inż. B.M. (posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), przedstawiającą stan techniczny konstrukcji dachu i jego pokrycia. W opracowaniu tym biegły wskazał szereg koniecznych do przeprowadzenia robót budowlanych mających zapobiec dalszej destrukcji stanu technicznego budynku. We wnioskach końcowych inż. B.M. stwierdził:, cyt.: "... potwierdzam konieczność dokonania remontu połaci dachowej z całkowitą wymianą dachówek i łat drewnianych oraz częściową wymianą, naprawą, konserwacją pozostałych elementów więźby dachowej ..." oraz stwierdza, że, cyt.: "nie wykonanie remontu dachu w najbliższym okresie, pogarsza jego stan techniczny, podraża remont i zagraża bezpieczeństwu ludzi przez opadające dachówki ...". W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy organ I instancji w/w decyzją z dnia [...] września 2009r., Nr [...] nakazał Gminie M. oraz Państwu T. i Z.D. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym poprzez wykonanie następujących robót remontowych w budynku położonym w M. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 80/2 AM 6: 1. Wymianę elementów konstrukcji więźby dachowej uszkodzonych w skutek naturalnego zużycia i działania czynników środowiska zewnętrznego. 2. Wymianę łat drewnianych, pokrycia dachowego, opierzeń dachu, rynien i rur spustowych. 3. Przemurowanie głowicy kominów oraz naprawa pęknięć kominów, ścian szczytowych na poziomie strychu oraz ich otynkowanie. 4. Wymianę uszkodzonych desek podłogowych na strychu i elementów schodów prowadzących na górny strych wraz z ich stabilizacją. Jednocześnie określono termin wykonania powyższych obowiązków na dzień 31 stycznia 2010r.. Od decyzji tej odwołanie wniosła skarżąca T.D., zarzucając niedopuszczalne oparcie się na opinii inż. B.M. sporządzonej w odrębnym postępowaniu sądowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, podkreślając, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Powyższe unormowanie prawne ma na celu w ocenie organu odwoławczego - korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Przepis ten ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Zatem w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, w zależności od ustalonych potrzeb, organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne, dokonanie okresowej kontroli lub rozbiórkę obiektu. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że to na właścicielu lub zarządcy ciąży obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz należytym stanem technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga fakt, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Wobec powyższego, WINB stwierdził, że organ l instancji prawidłowo określił adresata przedmiotowych obowiązków - tj. współwłaścicieli obiektu Gminę M. oraz Państwo T. i Z.D.. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione w toku postępowania uprawniały organ l instancji do podjęcia decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że właściciel nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku i sam nie podjął stosownych działań nakazanych przepisami prawa, mających na celu usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było rozstrzygnięcie nakazujące właścicielowi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się jakoby przedłożona przez Gminę M. opinia inż. B.M. nie mogła stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu, organ II instancji wskazał, że jest on bezzasadny. Przedmiotowe opracowanie sporządzone zostało przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia, a co za tym idzie fachową wiedzę i doświadczenie z zakresu prawa budowlanego. Ponadto w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak słusznie wskazał PINB, skarżąca T.D. mogła się wypowiedzieć na temat kwestionowanego dowodu, gdyż organ l instancji wypełniając obowiązek określony w art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie. Jeżeli zaś strona postępowania miała uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności przedstawionego przez Gminę M. opracowania, mającego kluczowe znaczenie dowodowe, to mogła na swój koszt zlecić niezależnemu rzeczoznawcy opracowanie kolejnej opinii w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku, która stanowiłaby ewentualny przeciwdowód obecnej opinii, pod warunkiem, że zawierałaby odmienne wnioski, spostrzeżenia i zalecenia. Na marginesie organ dodał, że o niewłaściwym stanie technicznym budynku świadczą również inne dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego, choćby protokół oględzin z dnia 14 lipca 2009r. przeprowadzonych z udziałem stron, a do którego treści skarżąca nie zgłosiła żadnych uwag. W ocenie WINB decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ l instancji podstawie prawnej. Ponieważ przesłanki zastosowania takiego sposobu rozstrzygnięcia ustalone zostały w sposób niesporny, w postępowaniu odwoławczym uznano, że skarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W skardze na powyższą decyzję T.D. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 66 § 3, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez działanie mimo, że organ nadzoru budowlanego powinien uznać się za niewłaściwy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 84 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz uznanie, że opinia biegłego z innej sprawy sądowej jest opinią biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania bez prawidłowego powołania biegłego celem sporządzenia opinii. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, skarżąca podniosła, że nieporozumieniem jest opieranie się przez organy na opinii osoby z innej sprawy sądowej, tym samym w Jej ocenie pozbawiono stronę postępowania udziału w oględzinach, zadawania pytań, ustosunkowywania się, bowiem nie przeprowadzono dowodu z opinii, a uznano że jest "opinia biegłego". Zdaniem skarżącej nie można omijać prawa i przedstawiać opinii z innych spraw, bowiem przepisy k.p.a., gwarantujące ochronę interesów strony w toku sprawy, byłyby iluzoryczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzja z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2009r., Nr [...] o nakazaniu Gminie M. oraz T. i Z.D. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym poprzez wykonanie określonych robót remontowych w budynku położonym w M. przy ul. [...], na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 80/2 AM 6 - w terminie do dnia 31 stycznia 2010r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, zwanej dalej "Prawem budowlanym". I tak zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stosownie zaś do treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, będący podstawą podjętych w niniejszej sprawie decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że budynek mieszkalno-usługowy położony w M. przy ul. [...], którego właścicielami są Gmina M. oraz Państwo T. i Z.D., jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Potwierdzają to dowody zebrane w toku postępowania wyjaśniającego, a mianowicie: 1. Oględziny w/w budynku przeprowadzone w dniu 14 lipca 2009r. z udziałem między innymi skarżącej T.D., w trakcie których stwierdzono liczne nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego tegoż budynku, a to widoczne od strony północnej i południowej zapadliny w dachu, nieszczelności w pokryciu dachowym, ślady wilgoci na drewnianych elementach dachu oraz na ścianach szczytowych oraz liczne ubytki tynku na przewodzie kominowym i na ścianach szczytowych. Stwierdzono również ubytki w deskowaniu stropu na poddaszu oraz uginanie desek pod ciężarem osób, spowodowane zbyt małym przekrojem elementów. Na zewnątrz zaś pokrycie z dachówek posiadało oznaki zużycia i korozji biologicznej. Ponadto stwierdzono, że drewniane schody prowadzące z poddasza na wyższą kondygnację były niestabilne. 2. Protokoły z kontroli okresowych budynku, w tym m.in. protokół nr 14/2008 z okresowej kontroli stanu technicznej sprawności i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego, sporządzony przez inż. Z.K. posiadającego uprawnienia w zakresie budownictwa. W protokole tym zawarto stwierdzenia świadczące o nieodpowiednim stanie technicznym budynku i jego poszczególnych elementów. Stan techniczny konstrukcji dachu, kominów, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych określono jako zły, określając procent zużycia tych elementów na ok. 50 %. 3. Dołączona do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego opinia z dnia 25 marca 2009r. sporządzona przez biegłego sądowego inż. B.M. - posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w której przedstawiono stan techniczny konstrukcji dachu i jego pokrycia. We wnioskach końcowych tej opinii jednoznacznie biegły stwierdził konieczność dokonania remontu połaci dachowej z całkowitą wymianą dachówek i łat drewnianych oraz częściową wymianą, naprawą, konserwacją pozostałych elementów więźby dachowej, podkreślając równocześnie, że niewykonanie remontu dachu w najbliższym okresie, pogarsza jego stan techniczny, podraża remont i zagraża bezpieczeństwu ludzi przez spadające dachówki. Wobec zatem niebudzących wątpliwości ustaleń organu co do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego w M. przy ul. [...] - organ pierwszej instancji zobowiązany był w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 66 pkt 3 w związku z art. 61 Prawa budowlanego nakazać Gminie M. i T. i Z.D., jako współwłaścicielom tego budynku (obiektu budowlanego) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należało, że organom nadzoru budowlanego orzekającym w niniejszej sprawie nie można zarzucić, aby dopuściły się naruszenia prawa wydając zaskarżone decyzje nakazujące współwłaścicielom przedmiotowego budynku wykonanie ściśle określonych robót remontowo-budowlanych. Odwołać się tu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjęło, że norma prawna zawarta w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą" - wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok z dnia 14 lipca 1998r., sygn. akt IV SA 1420/96, niepubl.). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dot. dopuszczenia jako dowodu w sprawie opinii inż. B.M. z dnia 25 marca 2009r., podkreślić należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie zatem z powyższym przepisem, organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Przy czym nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Z możliwości zaś takiej w niniejszej sprawie skarżąca nie skorzystała. Skoro zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowód w sprawie tego wszystkiego, co nie jest sprzeczne z prawem, to obowiązkiem organu administracji publicznej było przeprowadzenie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością. Oznacza to tym samym, że dopuszczenie przez organ przedmiotowego opracowania sporządzonego przez inż. B.M. - osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia, a co za tym idzie fachową wiedzę i doświadczenie z zakresu prawa budowlanego, nie jest naruszeniem prawa, a wręcz odwrotnie – zgodne jest z cyt.wyżej przepisem art.75 § 1 k.p.a. Ponadto należy podkreślić, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku został potwierdzony m.innymi opisanymi wyżej dowodami zebranymi przez organ I instancji, w tym przeprowadzonymi oględzinami przez pracowników organu nadzoru budowlanego, tj. osoby posiadające odpowiednie wykształcenie w zakresie prawa budowlanego i posiadające fachową wiedzę oraz doświadczenie w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi T.D., a wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.