II SA/Wr 521/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi K. Sz. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej K. Sz. kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł), a na rzecz L.K. kwotę 100 zł ( słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił ustalenia warunków zabudowy – na rzecz Z. S. – dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi poligraficzne) wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej, planowanej do realizacji we W. przy ul. P. [...], na działce nr[...], AM-[...], obręb P. W uzasadnieniu organ I instancji wywodził, że wnioskowana przez inwestora funkcja nowej zabudowy oraz linia zabudowy odbiega od wyników analizy, w związku z czym nie jest możliwe spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podał, że obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy został nałożony na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr[...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. wywodząc, że usługi poligraficzne, które zamierza wykonywać w budynku zbudowanym z elementów drewnianych, nie należą do przedsięwzięć mogących szkodliwie oddziaływać na środowisko, ani nie zagrażają zdrowiu i życiu oraz nie będą źródłem hałasu. Odwołujący się oświadczył, że wykonywanie tego typu usług jest jedynym źródłem utrzymania dla niego i rodziny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytoczywszy treść unormowań zawartych w art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że jeżeli spełnione są warunki określone w przepisach prawa, to organ lokalizacyjny nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Powołując się następnie na art. 59 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy oraz na art. 48 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a także na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium wskazało na dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Po przytoczeniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśliło, iż w rozpatrywanej sprawie ważne jest, że decyzji pozytywnej nie można wydać, jeżeli nie został spełniony warunek, o którym mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1, bowiem regulacja ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), mając na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Zdaniem Kolegium, stanowisko organu I instancji dotyczące niemożliwości ustalenia kontynuacji funkcji nie jest właściwe, ponieważ odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona wówczas, gdy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji dotychczasowej funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym, a w rozpatrywanej sprawie nie można podzielić takiego stanowiska. Powołując się na § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz na piśmiennictwo, organ II instancji wywiódł, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności, przestaje ona być dopuszczalna. Nie oznacza to, że przy dominującej funkcji mieszkaniowej nie można lokalizować obiektów o innym przeznaczeniu, gdyż skupiska zabudowy mieszkaniowej muszą być wyposażone w usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców. W konsekwencji nawet brak w obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej nie stoi w sprzeczności w ustaleniu warunków zabudowy dla funkcji usługowej. Organ musi uwzględnić charakter usług oraz gabaryty obiektu. W rezultacie funkcja usługowa jest dopuszczalna, jeżeli stanowi uzupełnienie funkcji podstawowej, o ile tworzą harmonijną całość oraz są powiązane z uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi i kulturowymi funkcji podstawowej. W tym kontekście – w ocenie Kolegium – "lokalizacja budynku o przeznaczeniu pod usługi poligraficzne o szerokości elewacji frontowej 7,8 m i wysokości kalenicy do 4,5" nie naruszy dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych obszaru analizowanego. Budynek usługowy nie odbiega bowiem swoimi gabarytami od budynków gospodarczych i nie naruszy ładu przestrzennego, stanowiąc uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej. Zauważono przy tym, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, iż w obszarze sąsiedzkim nie ma w ogóle usług, chociaż zabudowa usługowa wkomponowana jest w budynki mieszkaniowe i brak jest samodzielnych budynków o funkcji usługowej (z wyjątkiem usług oświaty). W opinii Kolegium, "nie stoi to na przeszkodzie do uznania, że tego typu budynek usługowy nie stanowi kontynuacji funkcji" i w związku z tym nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że warsztat poligraficzny realizowany jako budynek usługowo-gospodarczy nie nawiązuje do funkcji budynków istniejących w okolicy. Oceniając negatywnie rozstrzygnięcie organu I instancji o niemożliwości wytyczenia linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, że jest możliwe wytyczenie tej linii zgodnie z wnioskiem inwestora. Przywołując § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia wywiodło, że chociaż brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii względem istniejących obiektów na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, to istnieje możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Wskazując, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, organ II instancji podał, że wprawdzie przedmiotowa inwestycja jest planowana do realizacji w obrębie historycznego układu urbanistycznego, zgodnie z wykazem obszarów w wojewódzkiej ewidencji zabytków (a nie w gminnej ewidencji zabytków), to jednak ustalenie warunków zabudowy wymaga uzgodnienia projektu takiej decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co wynika z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), nowelizującej także ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że fakt, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne oznacza, że będąc organem II instancji Kolegium ponownie ocenia zebrany w sprawie materiał dowodowy i rozpatruje sprawę merytorycznie zasadniczo na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i choć może przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, to wskazany brak uzgodnienia decyzji nie może zostać uzupełniony w postępowaniu przed organem II instancji na podstawie art. 136 kpa, ponieważ "strony tego postępowania nie mogłyby się odnieść do ewentualnych zastrzeżeń czy ustaleń Konserwatora Zabytków wydanych w postępowaniu uzgadniającym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". W związku z tym – w opinii Kolegium – zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, albowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie tylko w jednej (drugiej) instancji naruszyłoby wymóg zasady dwuinstancyjności postępowania. Na powyższą decyzję L. K. i K. Sz. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżące decyzji tej zarzuciły naruszenie: - prawa materialnego, a to: 1) art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego – poprzez przyjęcie, że realizacja spornego obiektu jest zgodna z przepisami i spełnia wymogi w tych przepisach określone, 2) art. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przez przyjęcie, że lokalizacja spornego obiektu nie narusza wymogów określonych w tym przepisie przez ustawodawcę, 3) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wskutek pominięcia wymogu zachowania określonych odległości obiektu produkcyjnego od granicy działek sąsiednich, - przepisów proceduralnych, a to: 1) art. 136 i art. 138 § 2 kpa – polegające na "nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie uzyskania opinii konserwatora zabytków", 2) "sprzeczność ustaleń Kolegium z treścią zebranego w sprawie materiału i oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznej z rzeczywistością funkcji nowej zabudowy". Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, rozwijając przytoczone wyżej zarzuty, skarżące wywodziły w szczególności, iż przyjęcie przez Kolegium, że inwestor wykonuje usługi dla ludności, jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż prowadzona przez inwestora działalność jest działalnością produkcyjną w znacznym rozmiarze wykonywaną na potrzeby odbiorców hurtowych. Podkreślając, że w trakcie oględzin stwierdzono zainstalowanie "ciężkiej maszyny produkcyjnej", skarżące podały, że przedmiotem działalności inwestora nie jest sporządzanie kserokopii, wydruków itp. w formule usług dla ludności, ale – jak sam inwestor podaje w handlowej informacji internetowej – "worki foliowe, worki na odpady, folia, sitodruk, tworzywa sztuczne, reklamówki, opakowania foliowe, torby reklamowe, druk". W opinii skarżących, wbrew twierdzeniom Kolegium, inwestor nie wykonuje usług na rzecz mieszkańców, a zatem "samowola budowlana nie może być uznana za funkcję uzupełniającą". Skarżące stwierdziły, że w analizowanym terenie nie ma ani jednego obiektu, w stosunku do którego sporny obiekt – produkcyjny – miałby stanowić kontynuację, zwłaszcza w zakresie funkcji i cech, a wskazywane przez Kolegium obiekty, to garaże o wysokości ok. 2 m, a na dalszych działkach – podobnej wysokości obiekty gospodarcze służące do przechowywania narzędzi i sprzętów ogrodniczych. Podkreśliły, że przedmiotowy obiekt ma gabaryty dwukrotnie większe od gabarytów obiektów gospodarczych. Zdaniem skarżących, inwestor mógł uniknąć ewentualnych protestów sąsiadów lokalizując obiekt w miejscu neutralnym, np. poprzez dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego, jednak mając na uwadze uciążliwości wynikające z rodzaju działalności produkcyjnej prowadzonej w obiekcie, odsunął go jak najdalej od swojego domu i zlokalizował w "najdalszej części ogrodu, bezpośrednio przylegającej do działek skarżących". Podkreślono przy tym, że używane przez inwestora materiały do produkcji, to wyłącznie materiały chemiczne, zaś wielogodzinny odgłos pracujących urządzeń słyszalny jest wyraźnie na posesjach skarżących. Rozwijając zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżące podały, że przedmiotowy obiekt produkcyjny nie ma dostępu do drogi publicznej, a urządzenia produkcyjne były wwożone przez działkę [...] należącą do skarżącej i pod jej nieobecność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło w szczególności, że uzyskanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji zrealizowanej nie oznacza możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Sama decyzja lokalizacyjna nie przesądza o zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Tę bowiem problematykę będzie oceniał właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej kontynuacji funkcji Kolegium zaznaczyło, że trzeba odróżnić żądanie inwestora od wykonywanej obecnie działalności w obiekcie. Skarżące podnoszą, że inwestor prowadzi działalność produkcyjną, a nie usługową, tymczasem wniosek inwestora dotyczy budynku usługowego: punktu usług poligraficznych. Tak też przedmiot został określony w zaskarżonej decyzji. Jeżeli zaś inwestor prowadzi tam produkcję, to stosownie do art. 71 Prawa budowlanego będzie zobligowany uzyskać kolejną decyzję o warunkach zabudowy, dla zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji, którą w złożonym wniosku określono jako: "Budynek usługowy (pow. zab. ok. 32 m²) – punkt usług poligraficznych (fleksodruk)". W opisie inwestycji podano, że jest to budynek wolnostojący o powierzchni zabudowy ok. 32 m² "(4,0x7,95)" i wysokości 4,75 m. Złożenie tego wniosku poprzedziło wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowienia z dnia [...]r. nr[...], podjętego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), którym wstrzymując prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego w tylnej części działki nr[...], AM-[...], obręb P., ul. P. [...] we W., nałożono na inwestorów m.in. obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji Prezydenta W. o warunkach zabudowy. Problemem spornym w niniejszej sprawie jest to, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących oraz organu I instancji inwestycja ta powyższego warunku nie spełnia, gdyż wnioskowana przez inwestora funkcja nowej zabudowy godzi w zastany stan rzeczy. Natomiast w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., funkcja nowej zabudowy nawiązuje do funkcji budynków istniejących w okolicy. Rozważając powyższą kwestię zgodzić się należy z wywodami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej części, w której Kolegium trafnie wywodziło, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności, przestaje ona być dopuszczalna. Organ II instancji słusznie przy tym wskazał, że przy dominującej funkcji mieszkaniowej na danym terenie można lokalizować obiektów o innym przeznaczeniu, gdyż skupiska zabudowy mieszkaniowej muszą być wyposażone w usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców. W konsekwencji nawet brak w obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej nie stoi w sprzeczności w ustaleniu warunków zabudowy dla funkcji usługowej. Organ lokalizacyjny musi jednak uwzględnić charakter usług oraz gabaryty obiektu. W rezultacie funkcja usługowa jest dopuszczalna, jeżeli stanowi uzupełnienie funkcji podstawowej – mieszkaniowej, wiążąc się z jej uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi i kulturowymi oraz tworząc wraz z nią harmonijną całość. Po tych trafnych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednak zbyt kategorycznie przesądziło sporną kwestię. Wątpliwości budzi jednoznaczne ustalenia przez Kolegium, że funkcja inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest zgodna z zastanym na przedmiotowym terenie stanem rzeczy. Ustalenie to Kolegium Odwoławcze oparło jedynie na oświadczeniu inwestora i bliżej kwestii tej nie badało. W szczególności nie wyjaśniło, czy "punkt usług poligraficznych (fleksodruk)" to – jak arbitralnie przyjęło – jedynie świadczenie usług zaspokajających potrzeby mieszkańców, czy też jest to np. świadczenie usług dla podmiotów gospodarczych, będące w istocie produkcją towarów przy użyciu wymienionej w opisie inwestycji techniki druku. Jeżeli bowiem przeznaczeniem przedmiotowego "budynku usługowego" nie były usługi zaspokajające potrzeby mieszkańców, jak to przyjął organ II instancji, stanowiące uzupełnienie funkcji podstawowej tego terenu, czyli funkcji mieszkaniowej, lecz usługi skierowane do podmiotów gospodarczych, bądź wiążące się z produkcją, to trudno o takich usługach mówić, że tworzą one harmonijną całość oraz są powiązane z uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi i kulturowymi funkcji mieszkaniowej, podstawowej dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotową inwestycję. Nie można przy tym pominąć faktu, że w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej, a nie jedynie planowanej. Stąd też w sytuacji, gdy objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obiekt faktycznie już istnieje, nie można całkowicie pomijać jego rzeczywistego wykorzystywania, bowiem inwestor – chcąc w trybie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt budowlany – nie może we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu podawać innego od rzeczywistego jego przeznaczenia i niezgodnie ze stanem faktycznym opisywać objętej wnioskiem inwestycji. Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów procedury administracyjnej oraz poczynione wyżej uwagi odnoszące się do zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, iż z naruszeniem powyższych przepisów organ odwoławczy arbitralnie przyjął, że funkcja inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest zgodna z zastanym na przedmiotowym terenie stanem rzeczy. Stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się go, treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Rozstrzygnięcie, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, bowiem takie kwestie, jak linia zabudowy (§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz uzgodnienie z konserwatorem zabytków, należałoby szczegółowo rozważyć dopiero w sytuacji, gdyby powyższy warunek został spełniony. Nadmienić jedynie trzeba, że – jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10 (LEX nr 863095), zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. W odniesieniu do dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej zauważyć wypada, że jest ona zlokalizowana na działce nr[...], AM-[...], obręb P., która ma taki dostęp zapewniony. Dojazd do przedmiotowego obiektu powinien zatem odbywać się jedynie poprzez tę działkę. Natomiast zagadnienia regulowane przez ustawę Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) co do zasady rozstrzygane są na etapie zatwierdzania pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Jeżeli zaś chodzi o kwestię uzgodnienia z konserwatorem zabytków, to w istocie skarżące nie kwestionują konieczności takiego uzgodnienia. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, że ponownie rozpatrując w II instancji niniejszą sprawę organ odwoławczy musi uwzględnić aktualnie obowiązującą treść art. 138 kpa. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.