II SA/Wr 522/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus - spr., Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości będącej własności Agencji Nieruchomości Rolnych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej adwokata Cz. W. wynagrodzenie w łącznej kwocie 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w tym kwotę 240 zł. z tytułu Zwrotu wynagrodzenia oraz 52,80 tytułem podatku VAT w wymiarze 22%. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Gminy T. stosując przepisy art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 46 z 2000r., poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie wsi N. D. gm. T., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] AM-[...] , stanowiących własność Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy we W. Z sentencji postanowienia wynika ponadto, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy we W. o wydanie postanowienia dotyczącego podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] AM-[...], obręb N. D., gm. T. Uzasadniając orzeczenie Burmistrz Gminy T. wyjaśnił, że wstępny projekt podziału opisanej we wniosku nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy T. Nr [...] z dnia [...] r. Podał również, że w odniesieniu do wskazanej we wniosku działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] nie jest wymagana opinia o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ działka ta nie posiada zgody na wyłączenie z produkcji rolnej, a w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod uprawy polowe i zgodnie z art. 92 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie podlega procedurze podziału. W dniu [...] r. na opisane powyżej postanowienie zażalenie wniosła D.W. żądając jego uchylenia "jako stronniczego i szkodzącego interesom byłych pracowników P. T. oraz uwzględniającego "interesy kolesiów i byłego dyrektora W. D.". D. W. podała również, że działka nr [...] przeznaczona była dla pracowników P.T., obecnie ma ją policjant. Kto ma inne działki żaląca się nie wie. Wydzielenie działek pracowniczych w tym miejscu jest "złe i jest zrobione tylko po to, by dla sitwy kolegów jeszcze na koszt podatników i Gminy doprowadzić drogi". W ocenie żalącej się postanowienie to jest niesprawiedliwe, szkodzi również interesom Skarbu Państwa i podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. W końcowej części zażalenia D. W. podniosła, iż jest stroną w tym postępowaniu, bowiem od 12 lat ubiega się o działkę, która "prawnie jej się należy, a AWRSP i Urząd zmienia lokalizację". Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium wskazało, że z przepisu art. 94 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami) wynika, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, przy czym opinia ta wyrażana jest w formie postanowienia. Oznacza to, że opinia ta podlega weryfikacji w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z możliwością wniesienia - przez strony - zażalenia na postanowienie. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 97 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny lub z urzędu w przypadku, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych albo nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Ponadto Kolegium podało, że w rozpatrywanej sprawie ustalono, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w N. D., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] , nr [...] i [...], stanowiące własność Skarbu Państwa wykonywaną przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy we W. (następcę prawnego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) wszczęto na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego we W. z dnia [...] r. Podział ten ma na celu wydzielenie ogródków przydomowych oraz dróg dojazdowych do tych ogrodów w celu sprzedaży wydzielonych działek na rzecz byłych pracowników P.T. - art. 42 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zmianami). Następnie Kolegium wyjaśniło, że w piśmie skierowanym do organu odwoławczego D.W. stwierdziła, iż nie brała udziału w postępowaniu o podział przedmiotowej nieruchomości, bowiem nikt jej nie poinformował o spotkaniu dnia [...] r. Została ubezwłasnowolniona przez Urząd Miasta i Gminy w T. W dalszej części tego wyjaśnienia żaląca się opisała czynności i zachowania osób, których nazwiska nie występują w tym postępowaniu. Odnosząc powyższe ustalenia do zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło, że zażalenie D. W. nie może być uwzględnione, bowiem żaląca się nie wykazała, iż ma w tej sprawie interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Interes dający przymiot strony w takim postępowaniu przejawia się w szczególności tytułem prawnym do nieruchomości podlegającej podziałowi. Taki tytuł ma właściciel nieruchomości, który w zakresie przysługującego mu prawa własności jest uprawniony do występowania o jej podział. Zdaniem Kolegium z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie że właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...], AM-[...] w obrębie N.D. jest Skarb Państwa, a jednostką uprawnioną do wykonywania tego prawa, na mocy art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r Nr 57, poz. 603 ze zmianami), jest Agencja Nieruchomości Rolnych, która jest wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu. D. W. nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, który uzasadniałby dopuszczenie jej do uczestniczenia w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu. Z materiału dowodowego nie wynika nawet, czy część gruntów proponowanych do podziału jest we władaniu żalącej się. Sam fakt władania częścią nieruchomości w charakterze posiadacza - bez tytułu prawnego do nieruchomości, także nie stwarza po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać podziałowi nieruchomości (wyrok NSA z 11 lutego 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 1299/2000). W ocenie Kolegium żaląca się – chociaż zainteresowana podziałem ze względów faktycznych - jako ewentualny przyszły nabywca nowo wydzielonej działki - nie ma żadnego tytułu, aby domagać się podziału cudzej nieruchomości w inny sposób niż proponuje jej właściciel lub też żądać podziału nieruchomości należącej do niego. W świetle powyższego, wobec braku przymiotu strony, żaląca się nie ma też legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, jakim jest zażalenie na postanowienie. W skardze na opisane powyżej postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. W.– powołując się na interes prawny – wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia "i jego zmianę w całości" oraz o przekazanie sprawy do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponadto zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie "przepisów prawa budowlanego w art. 80.1, 81.1 pkt a, art. 82 a" i przedstawiła argumenty zbieżne z zamieszczonymi w zażaleniu wniesionym w tej sprawie. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 września 2010r. skarżąca oraz działający z urzędu pełnomocnik skarżącej wnieśli o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z O dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania, a zatem nie mogły być naruszone, wskazane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w przedmiocie w niej określonym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów wskazanej powyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie ostatecznego orzekania w sprawie, regulujących procedurę dokonywania podziału nieruchomości (Dział III, rozdział 1 ustawy) wynika m.in., że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. (W razie braku planu stosuje się przepis art. 94 ustawy.) Zgodność proponowanego podziału w tym zakresie opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organ ten wyraża swoją opinię w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Tryb korzystania z tego zwyczajnego środka zaskarżenia określony został w sposób ogólny w przepisach rozdziału 11 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym w art. 144 ustawodawca postanowił, że w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to- stosownie do treści przepisu art. 127 § 1 kpa, że podmiotem uprawnionym do korzystania z zażalenia, jako środka prawnego umożliwiającego weryfikację lub kasację nieostatecznego orzeczenia administracyjnego wydawanego w formie postanowienia jest strona postępowania administracyjnego (w szczególnych przypadkach adresat postanowienia np. biegły, świadek). Istotne zatem jest, że pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego zostało też przyjęte w przepisie art. 97 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako wyznacznik legitymujący dany podmiot do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji indywidualnie określonego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów wskazanej powyżej ustawy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać określonej czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Wyłącznie te podmioty jako strony postępowania podziałowego są uprawnione do korzystania ze środków zaskarżenia, w tym zażalenia na postanowienia wydawane w toku postępowania. Sąd w składzie orzekającym, przyjmując takie stanowisko w sprawie zaakceptował pogląd od dawna ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 1016/03, LEGALIS; wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., sygn. akt I. SA 2515/01, LEX nr 159259; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, LEGALIS, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05 LEX nr 230645). W przedmiotowej sprawie brak jest takiej normy prawnej, z której skarżąca mogłaby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną jednostki nie pozwala na uznanie jej za stronę. Argumenty podnoszone przez skarżącą wskazują na jej interes faktyczny, a nie prawny. W dacie orzekania w sprawie skarżąca nie miała żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, będącej przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa, wykonywanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy we W., a kwestia ta została prawidłowo oceniona przez organ odwoławczy. Należy też dodatkowo wyjaśnić, że prawidłowo organ ten zastosował przy orzekaniu przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, uprawniający organ drugiej instancji do umorzenia postępowania przez ten organ prowadzonego. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem przyjętym w nauce i akceptowanym przez judykaturę ustalenie, że wnoszący odwołanie lub zażalenie nie jest stroną w sprawie, jak wymaga tego przepis art. 127 § 1 kpa, obliguje właściwy organ do umorzenia postępowania odwoławczego lub zażaleniowego. (B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006; M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA Komentarz, Kraków 2000). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o wysokości wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynika z treści art. 250 wskazanej powyżej ustawy oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). H.B. 21.10.2010r.