II SA/Wr 522/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. R. i M. R. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania A. i M. R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano A. i M. R. rozbiórkę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, położonego na działce nr [...] w miejscowości P. T. [...], gmina P.. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 10 marca 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynął wniosek R. F. o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowolnej budowy szamba przez najemców nieruchomości położonej na działce nr [...] w P. T.. Po ustaleniu przez organ I instancji, że inwestorzy, tj. A. i M. R., nie posiadają pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia, zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta P. o zgodności wykonania bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 1 grudnia 2010 r. do PINB w T. wpłynął wniosek A. i M. R. z dnia 26 listopada 2010 r. o zawieszenie postępowania w sprawie budowy zbiornika na nieczystości, w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w T. Wydział l Cywilny postępowania o zasiedzenie części działki nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji przez R. F., organ II instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB w T.. Na powyższe postanowienie skargę do WSA we Wrocławiu złożyli M. i A. R.. W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 271/11, uchylił postanowienie organu odwoławczego. W powyższym wyroku WSA we Wrocławiu wskazał, iż zasadne staje się rozważenie konieczności zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB w T. w związku z toczącym się przed sądem cywilnym postępowaniem o zasiedzenie nieruchomości jedynie wówczas gdyby Inwestorzy wykonali pozostałe (poza złożeniem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane), obowiązki wynikające z postanowienia PINB nr [...], a więc złożyli pozostałe dokumenty o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie WSA we Wrocławiu wyjaśnił, iż gdyby inwestorzy nie dostarczyli tychże dokumentów nawet po otrzymaniu prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 271/11, to kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nie byłaby już istotna, skoro niewykonanie pozostałych obowiązków samo przez się uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wezwał PINB w T. o udzielenie informacji, czy A. i M. R. wypełnili obowiązek zawarty w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...], przedkładając następujące dokumenty: zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy P. o zgodności wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 27 stycznia 2012 r., do organu odwoławczego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w którym poinformowano, iż obowiązki wskazane powyżej nie zostały wypełnione. W związku z powyższym organ II instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], uchylił w całości postanowienie organu stopnia powiatowego z dnia [...] nr [...], wskazując, iż zawieszenie postępowania w sprawie wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości jest bezzasadne. Po otrzymaniu postanowienia wraz z aktami sprawy PINB w T. zawiadomieniem z dnia 29 lutego 2012 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie. Z powyższego prawa skorzystali A. i M. R.. Następnie podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał A. i M. R. rozbiórkę przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, położonego na działce nr [...] w miejscowości P. T. [...], gmina P.. Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wnieśli A. i M. R.. Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 ww. ustawy. Przez roboty budowlane rozumie się zarówno budowę jak i prace polegające na montażu, rozbiórce lub remoncie (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Budowa z kolei to zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa a także nadbudowa. W ocenie organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jak już wyżej wskazano wykonanego obiektu nie można zakwalifikować do żadnej z grupy zawartej w art. 29 lub 30 ustawy Prawo budowlane, zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 zbiornik na nieczystości (szambo) wymagał uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, której inwestor w konkretnym przypadku nie posiada. Przede wszystkim, przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe (szambo) stanowi budowlę, a więc obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądowo administracyjnego. Zbiornik na nieczystości ciekłe jest wymieniany jako przykład budowli i tak też winien być kwalifikowany w niniejszej sprawie. Kwalifikacje zbiornika na nieczystości ciekłe jako część obiektu budowlanego, należy wyprowadzić również z faktu, iż budowle mają charakter zdecydowanie bardziej zróżnicowany niż budynki i często funkcjonują obok siebie w funkcjonalnym związku, koniecznym jest więc traktowanie jako jednego obiektu budowlanego, takich budowli które stanowią całość techniczno-użytkową, argument ten bezsprzecznie przemawia za włączeniem do definicji obiektu budowlanego również zbiorników na nieczystości ciekłe. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że pomimo wybudowania przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepisy dopuszczają możliwość uruchomienia przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej. Jednakże niniejsze uzależnione jest od ściśle określonych przesłanek, które muszą wystąpić łącznie by możliwe było uruchomienie procedury legalizacyjnej. Określa je art. 48 ust. 2 i 3 który stanowi, że w sytuacji gdy budowa o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ponadto w ust. 3 zobowiązano inwestora do przedłożenia w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Pomimo zobowiązania inwestorów postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] do przedłożenia wymaganej dokumentacji, w celu legalizacji wykonanej samowoli budowlanej, inwestorzy nie wykonali ww. obowiązku. Zauważono, iż A. i M. R. nie przedłożyli projektu budowlanego oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, strony wskazały, iż prawo to winno być wywodzone przez PINB z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego II Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Organ odwoławczy podał, że powyższy wyrok oddalił apelację Skarżących na postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. W swoim wyroku Sąd Okręgowy nie uznał roszczeń A. i M. R. co do zasiedzenia nieruchomości, wyjaśniając, iż "prawo wnioskodawców do wykonania władztwa nad posiadaną częścią nieruchomości było ograniczone do tych tylko czynności, do których właściwe przepisy prawa nie wymagały zgody właściciela, a więc osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości". Świadomość braku tytułu prawnego do nieruchomości, oraz konsekwencji złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnego z aktualnym stanem prawnym, mają również sami Skarżący, którzy w odwołaniu wyjaśnili, iż nie przedłożyli ww. oświadczenia z obawy przed złożeniem przez R. F. (właściciela nieruchomości wg wypisu z rejestru gruntów) zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa poświadczenia nieprawdy. W kontekście powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, iż jednym z podstawowych warunków zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to określono w art. 3 pkt 11 ww. ustawy, jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika z orzeczenia Sądu Okręgowego, znajdującego się w aktach sprawy, korzystanie przez skarżących z części nieruchomości nigdy nie nosiło cech posiadania samoistnego, charakteryzującego się zgodnie z art. 172 Kodeksu cywilnego tym, iż posiadacz włada nieruchomością jak właściciel. Przy czym skarżący jedynie użyczali sporną część nieruchomości, czyli prawo do wykonywania władztwa nad posiadaną częścią nieruchomości było ograniczone tylko do tych czynności, do których właściwe przepisy prawa nie wymagają zgody właściciela, a więc osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości. Z powyższych też względów zarzut skarżących, co do zasadności uznania umowy użyczenia, jako przesłanki do zaistnienia okoliczności dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznać należy za chybiony. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zauważono, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Jednakże legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Żaden przepis prawa budowlanego nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W szczególności w postępowaniu tym organy administracji nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki z powołaniem się na zasady współżycia społecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wnieśli A. i M. R.. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez: zaniechanie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak odniesienia się do zarzutów skarżących, przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu I instancji, nieprzesłuchanie skarżących oraz projektanta K.. Ponadto zarzucili naruszenie art. 8 - 11 oraz art. 73 § 1 kpa, poprzez: niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, doprowadzenie do poniesienia szkody przez skarżących, brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się i do zebranego materiału dowodowego, materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz brak zapewnienia czynnego udziału skarżących w postępowaniu. Skarżący zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 710 i art. 712 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 140 i art. 58 § 2 kodeksu cywilnego poprzez: bezprawne przyjęcie, iż skarżący z ich winy nie przedłożyli projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, błędne ustalenie, iż skarżący nie mają tytułu prawnego do nieruchomości, wadliwe przyjęcie, iż skarżący powinni uzyskać zgodę od właściciela nieruchomości na dysponowanie nieruchomości na cele budowlane, błędne przyjęcie, iż nie ma prawnych możliwości legalizacji zbiornika bezodpływowego. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...] r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że organ I instancji ustalił, iż R. F. udostępnia skarżącym budynek nr 1 od 29 lat, a Państwo R. zamieszkują w nim od 37 lat. Ponadto bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe jest połączony z budynkiem zamieszkałym przez Państwa R.. Skarżący złożyli odwołanie od decyzji nr [...] z [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zalegalizowanie budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu skarżący zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 kpa i art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego w sprawie. Według skarżących błędne było ustalenie przez organ I instancji, iż odstąpili od procedury legalizacyjnej, ponieważ nie dostarczyli wszystkich dokumentów. Wyjaśnili, iż nie przedłożyli wymaganych dokumentów, ponieważ w przypadku złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością obawiali się, iż organ lub strona postępowania, tj. R. F., złożą zawiadomienia o popełnienia przestępstwa oświadczenia nieprawdy (art. 233 Kodeksu karnego), pomimo tego iż posiadają do tego prawo. W pismach z 9 i 16 marca 2012 r. do organu I instancji przedstawili dowody tj. prawomocne orzeczenia sądów będące dokumentami urzędowymi i okoliczności uzasadniające ich prawo do nieruchomości - użyczenie. Jednocześnie skarżący wystąpili o zajęcie stanowiska w tym zakresie przez organ. Inspektor nadzoru budowlanego bezpodstawnie nie zajął stanowiska w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Skarżący wskazali, iż art. 76 § 1 kpa, ma znaczenie w sprawie, ponieważ PINB w T. jest związany orzeczeniami sądowymi i ma obowiązek uwzględnić te orzeczenia, ponieważ orzeczenia sądowe są dokumentami urzędowymi. To, iż nie złożyli projektu budowlanego wynikało z odmowy jego sporządzenia przez S. K.. Inspektor w toku postępowania na ich wniosek nie wyjaśnił w pełni tej okoliczności. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz art. 2 pkt 5, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 30, art. 64, art. 68, art. 74 ust. 2 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez pominięcie i nie zastosowanie przepisów prawa, wskazano, że zdaniem skarżących organ I instancji bezpodstawnie pominął i nie zastosował wskazanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Konstytucji RP. Brak odniesienia się w uzasadnieniu do przepisów powołanych przez skarżących stanowi rażące naruszenie prawa. Dalej co do naruszenia art. 6 kpa i art. 28 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazano, że organ zastosował przepis, który nie stanowi podstawy wydania decyzji. Za całkowicie zbędny uznano wywód organu I instancji dotyczący przepisów przejściowych dotyczących legalizacji obiektów budowlanych, skoro urządzenie (zbiorniki na nieczystości) został wybudowany w czerwcu 2008 r. Zatem do legalizacji tego obiektu mają zastosowanie przepisy obowiązujące od tego czasu. tj. art. 48 Prawa budowlanego. Zaskakujące i niezrozumiałe jest stwierdzenie organu I instancji, iż budowa przez nich zbiornika narusza art. 28 Prawa budowlanego, bez uzasadnienia konsekwencji w niniejszej sprawie takiego stwierdzenia. Powyższy pogląd sugeruje, iż jest to samoistna przyczyna wydania zaskarżonej decyzji, co stanowi – zdaniem skarżących - absolutne nieporozumienie. W dalszej kolejności co do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazano, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z odmową sporządzenia projektu przez S. K., a poprzestał jedynie na piśmie S. K. bez wezwania skarżących do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Zdaniem skarżących stwierdzenie S. K. o konieczności przedłożenia przez nich oświadczenia o prawie dysponowania do działki jako właścicieli lub za zgodą właściciela, oznacza w okolicznościach sprawy jego odmowę wykonania projektu. Według skarżących nie jest przeszkodą do sporządzenia projektu budowlanego przez projektanta niezłożenie ww. oświadczenia przez inwestora. Zatem – według skarżących - nie było ich winą niezłożenie projektu budowlanego. Błędem zaś było nieprzesłuchanie jako świadka S. K., a jedynie złożenie przez niego pisma oraz nieprzesłuchanie skarżących na tę okoliczność, ponieważ taki sposób wyjaśnienia tej okoliczności jest niewystarczający. Dalej przywołano naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 14 i art. 10 § 1 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wcześniejszego umożliwienia odwołującemu się wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, brak informacji pisemnej o okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i spowodowanie, iż skarżący ponieśli szkodę w sprawie. Skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w piśmie z 9 marca 2012 r. w zakresie naruszenia art. 10 kpa, ponieważ organ I instancji faktycznie nie realizował zasady czynnego udziału w sprawie, a jedynie schematycznie i pozornie stosował przepisy. Pomimo wielu wątpliwości i niejasności zawartych w pismach z 9 i 16 marca 2012 r. i braku ich wyjaśnienia, organ I instancji wydał decyzję bez uprzedniego zawiadomienia o zakończeniu postępowania i prawie złożenia wyjaśnień i dalszych dowodów. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania z 29.02.2012 r. nie jest wystarczające aby uznać, iż zapewniono skarżącym czynnego udział w sprawie, ponieważ po pismach i piśmie S. K. organ powinien ponownie zawiadomić o zakończeniu postępowania. Składając pisma z 9 i 16 marca 2012 r. skarżący wyjaśnili, iż oczekiwali pisemnej odpowiedzi organu zgodnie z zasadą zaufania obywatela do organu i zasadą pisemności. Zdaniem skarżących organ bezpodstawnie unikał odpowiedzi na ich pisma. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego w sprawie, podano, że organ pominął, iż użyczenie jest prawem do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych i bezpodstawnie przyjął, iż wymagana jest zgoda właściciela na prace budowlane w przypadku gdy skarżący posiadają prawo użyczenia do nieruchomości. Zdaniem skarżących nieprawidłowo organ przyjął, że brak wzmianki o skarżących jako władających nieruchomością w wykazie właścicieli i władających stanowi przeszkodę w uznaniu ich jako władających nieruchomością. Skarżący podnieśli, iż z przedłożonych przez nich dokumentów wynika, iż mają prawo do dysponowania nieruchomością - umowa użyczenia. Stanowisko organu I instancji, iż najemca czy dzierżawca (czyli także biorący w użyczenie) powinni uzyskać zgodę właściciela na planowanie prac budowlanych jest bezpodstawne, ponieważ nie wynika z przepisów prawa, w tym prawa budowlanego. Ponadto w niniejszej sprawie taka zgoda nie jest obecnie potrzebna, ponieważ na moment realizacji inwestycji właściciel nie sprzeciwiał się budowie zbiornika. Obecny sprzeciw właściciela jest spóźniony oraz wynika jedynie z niskich pobudek (dokuczenia, uprzykrzania życia). Skarżący podkreślili, iż niezłożenie oświadczenia w tym zakresie nie wynika z ich winy, a wręcz wynika z postępowania Inspektora tj. uniknięcia odpowiedzi na to czy w procedurze legalizacyjnej przedstawione dokumenty wskazują, iż mogą złożyć takie oświadczenie. Następnie skarżący wskazali, iż PINB w T. rażąco naruszył art. 48 ust. 2-5 i art. 49 Prawa budowlanego, ponieważ istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego zbiornika. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżący nie zostali powiadomieni o zakończeniu postępowania odwoławczego, możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. Pomimo obszernego uzasadnienia organ II instancji nie odniósł się d wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 15 kpa i art. 107 § 3 kpa, ponieważ organ II instancji rozpatrując odwołanie nie tylko ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów, a ma podstawowy obowiązek ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy dokonać swoich autonomicznych ustaleń. Efekt tych ustaleń powinno zawierać uzasadnienie decyzji. Obu tych obowiązków organ II instancji nie wykonał. Organ odwoławczy skupił się jedynie na okoliczności niezłożenia przez skarżących oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nawet w tym zakresie organ nie przeprowadził pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego i polemiki z zarzutami w odwołaniu. Zaskarżona decyzja – zdaniem skarżących – jest błędna, przedwczesna, bezpodstawna, nielogiczna, schematyczna i w sposób rażący narusza przepisy prawa. Podano, że nie ulega wątpliwości, iż budynek zamieszkiwany przez skarżących jest połączony ze zbiornikiem bezodpływowym. Zatem zbiornik bezodpływowy jest integralną częścią budynku mieszkalnego, skoro służy celom bytowym skarżących. W konsekwencji użyczenie budynku mieszkalnego wraz z zbiornikiem bezodpływowym przez skarżących, co potwierdziły orzeczenia sądów powszechnych, skutkuje także nabyciem przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu o legalizację zbiornika bezodpływowego. Za rzecz oddaną do bezpłatnego używania (art. 710 kodeksu cywilnego) należy w realiach niniejszej sprawy traktować budynek wraz ze zbiornikiem bezodpływowym. Skoro umowa użyczenia między właścicielem nieruchomości a skarżącymi nie określa sposobu używania rzeczy, zatem skarżący mogą rzecz używać w sposób odpowiadający jej właściwością i przeznaczeniu (wniosek z art. 712 § 1 kodeksu cywilnego). Prawidłowym i zgodnym z prawem sposobem korzystania z budynku mieszkalnego przez biorących do używania (skarżących) jest odprowadzenie nieczystości ciekłych do zbiornika bezodpływowego. W tych okolicznościach nie jest konieczna zgoda właściciela nieruchomości na powyższe dysponowanie nieruchomością związaną ze zbiornikiem bezodpływowym dla skarżących. Następnie skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie spełnili warunki techniczne, a jedynie problemy z legalizacją zbiornika bezodpływowego nie wynikające z ich winy, a z winy organów administracji i właścicieli nieruchomości komplikują niniejszą sprawę. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i wnioski skargi oraz złożył do akt oświadczenie projektanta mgr. inż. P. U., zawierające zapewnienie, że w możliwie szybkim terminie podejmie się sporządzenia projektu budowlanego dotyczącego spornego zbiornika bezodpływowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i została oddalona. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., nakazującą skarżącym rozbiórkę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z odcinkiem instalacji kanalizacyjnej. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania i nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego w sprawie (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń). Natomiast organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Pierwszym z możliwych przypadków jest sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Drugą z możliwości jest sytuacja, w której postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu itp.). W takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ostatnią z możliwości jest okoliczność naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania danego rodzaju decyzji, to jest wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Legalis 2012). W świetle powyższego należy jeszcze powiedzieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe. Trzeba zatem stwierdzić, że zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czego strony postępowania także nie kwestionują. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl art. 48 ust. 3 ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego dopiero w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego. Wykładnia przytoczonych dotychczas przepisów prawa zarówno z zakresu postępowania administracyjnego, jak i prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu dopiero w sytuacji, gdy inwestor nie przedstawi w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego staje się wówczas jedyną możliwą reakcją organu nadzoru budowlanego na stwierdzoną samowolę inwestora. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych organów obu instancji organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał inwestorów (skarżących) do przedłożenia wymaganych dokumentów, aby umożliwić im legalizację spornego zbiornika. Skarżący dokumentów tych nie przedstawili, co otworzyło drogę do wydania nakazu rozbiórki, który został utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę, należy powiedzieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, albowiem nakaz rozbiórki samowoli budowlanej został poprzedzony próbą legalizacji tego obiektu, która nie zakończyła się jednak po myśli inwestorów. W tym stanie rzeczy trzeba stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, że organy obu instancji pominęły okoliczność, iż skarżących wiąże umowa użyczenia z właścicielami nieruchomości (B. i R. F.), na której znajduje się sporna inwestycja, należy powiedzieć, iż kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Jeżeli skarżący byli przekonani, iż w istocie wiąże ich tego typu stosunek z właścicielami nieruchomości, to mogli złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Warto zauważyć, że sami skarżący uważali się w pewnym czasie za właścicieli nieruchomości (lub przynajmniej jej części) należącej do B. i R. F., albowiem byli wnioskodawcami postępowania w przedmiocie zasiedzenia tej nieruchomości (wniosek oddalono postanowieniem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r., sygn. akt [...] - w aktach administracyjnych). W tym kontekście należy powiedzieć, że to na inwestorze ciążyła konieczność złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z lektury akt administracyjnych wynika wprawdzie, że skarżący są związani rodzinnie z właścicielami nieruchomości, z którymi pozostają jednak od pewnego czasu w konflikcie, niemniej trzeba pamiętać, iż nie należy do organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów o charakterze cywilnoprawnym. W tym stanie rzeczy okoliczności faktyczne, które powodowały, iż skarżący nie złożyli (nie chcieli złożyć, obawiali się złożenia) oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Niezłożenie oświadczenia jest okolicznością o charakterze obiektywnym, która podlega ocenie organu nadzoru budowlanego, bez względu na motywy, którymi kieruje się inwestor nieskładający oświadczenia. Natomiast wobec niezłożenia oświadczenia przez inwestorów organ tym bardziej nie miał kompetencji, by badać rzekomy cywilnoprawny stosunek łączący skarżących z właścicielami nieruchomości. Zgodnie przecież z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten potwierdza, iż to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje tylko i wyłącznie na urzędowym druku, według ustalonego wzoru zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz.1127). W niniejszej sprawie inwestorzy takiego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną nie złożyli, a więc prawa takiego nie wykazali (niezależnie od tego, czy rzeczywiście je posiadali), a zatem zarzuty pełnomocnika skarżących w tym zakresie są całkowicie chybione. Następnie należy stwierdzić, że inwestorzy nie przedłożyli kolejnego z wymaganych w procedurze legalizacji samowoli dokumentów, a mianowicie projektu budowlanego. Szeroko opisywany w skardze, jak i w poprzedzającym ją odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wątek projektanta S. K., który miał odmówić sporządzenia projektu, co rzekomo miało być okolicznością nieprawidłowo rozpoznaną przez organy obu instancji, również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że zgodnie z przepisami rozdziału 2 Prawa budowlanego samodzielne funkcje w budownictwie mogą sprawować osoby, które spełniają określone wymagania. Zatem działalność tego typu nosi cechy działalności regulowanej, ale co do zasady jednak osoby te korzystają ze swobody wyboru zarówno zawodu, formy wykonywania działalności gospodarczej, jak i swobody podejmowania się zadań (zleceń). Fakt, że jeden z funkcjonujących na rynku projektantów odmówił, według przekonania skarżących, wykonania zlecenia, nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego powinien w jakiś sposób kwestię tę wyjaśniać, czy się do niej odnosić. Projekt budowlany powstaje na zamówienie inwestora, a zatem to na tej osobie – a nie na organie administracji publicznej – spoczywa ciężar wyboru projektanta, nadzorowania go i pokrycia kosztów jego pracy. Podobnie złożenie na rozprawie przed WSA we Wrocławiu pisma innego z działających na rynku projektantów, tj. P. U. (k. 45 akt sądowych), pozostaje bez wpływu na okoliczności prawne niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że zarzuty skarżących również i w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Na marginesie już tylko Sąd zauważa, że postanowienie PINB w T. o nałożeniu na inwestorów określonych obowiązków, które w całości nie zostały wykonane, wydane zostało w dniu [...] r., a więc ponad 2,5 roku temu i jak dotychczas inwestorzy nie zdołali przedłożyć wymaganego projektu budowlanego na inwestycję, która nie jest technicznie skomplikowana i nie wymaga przy jej wykonaniu skomplikowanych prac projektowych. Natomiast jeżeli chodzi o kwestię zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, to po analizie akt administracyjnych Sąd doszedł do przekonania, iż nie doszło w sprawie do uchybienia przepisowi art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie do zarzutu, że skarżący nie mogli wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, trzeba powiedzieć, że organ II instancji nie prowadził w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania dowodowego, a zatem w realiach tejże sprawy nie zachodziła konieczność ponownego zapoznawania stron z zebranymi dokumentami. Natomiast biorąc pod uwagę, że to skarżący są autorami większość pism, które znajdują się w aktach organu I instancji, również należy powiedzieć, że jako strony tamtego postępowania, skarżący mieli zapewniony w nim należyty udział. Nadto organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi. Jeśli chodzi natomiast o zarzut, że organy obu instancji pominęły treść pism skarżących z dnia 9 i 16 marca 2012 r. (złożone po zawiadomieniu o zakończeniu gromadzenia dowodów), to należy powiedzieć, że w postępowaniu administracyjnym organ rozstrzyga daną sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Skoro organ nie pozyskiwał innych dowodów w sprawie niż te, które były przedkładane przez stronę, to nie był zobligowany po każdym piśmie złożonym przez skarżących dodatkowo zawiadamiać ich o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pamiętać przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Żądanie zaś skarżących, by organ generował kolejne pisma, zamiast skupić się za załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jest nieuzasadnione, a takie działanie organu byłoby wręcz niekorzystne dla stron i w sposób nieuzasadniony prowadziłoby do przedłużania postępowania administracyjnego. Po to bowiem ustawodawca przewidział tryb odwoławczy od decyzji – a nie od wpadkowych pism organu – aby stronie niezadowolonej ze stanowiska organu zapewnić możliwość ponownej oceny sprawy przez organ II instancji. Taką możliwość zapewnia również, na każdym etapie postępowania instytucja udostępniania akt sprawy (art. 73 k.p.a.) i możliwość uzyskiwania na bieżąco wszelkich wyjaśnień w siedzibie organu w zakresie stanu faktycznego i prawnego prowadzonej sprawy( art. 9 k.p.a.). Odpowiadając na zarzut, iż organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania skarżących od decyzji organu stopnia powiatowego, trzeba zważyć, iż w postępowaniu drugoinstancyjnym uwaga organu administracji nakierowana jest na ponowne merytoryczne rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej, a nie samych zarzutów odwołania. Pogląd ten wynika z wykładni przepisów art. 127 i art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to zakładają, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia, a ma być jedynie dowodem na niezadowolenie strony z decyzji wydanej w I instancji. Tak rozumiana istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy ma za zadanie skoncentrować się na danej sprawie administracyjnej, a niekoniecznie polemizować z uwagami strony, które – jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy – nie zawsze są istotne dla meritum. Sprawa administracyjna ma być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 65 i 66). W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie postępowanie organu odwoławczego nie było obarczone nieprawidłowościami, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi i ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie organu odwoławczego jest sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując należy powiedzieć, że w myśl art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego powstałego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli nie uda się obiektu tego zalegalizować. Legalizacja samowoli budowlanej pozostaje jednak uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Skoro tak, to trzeba zauważyć, że to na inwestorze spoczywa obowiązek wypełnienia obowiązków, które organ nakłada na niego wszczynając postępowanie. W niniejszej sprawie inwestorzy (skarżący) nie przedłożyli wymaganych dokumentów, czym otworzyli organowi drogę do wydania nakazu rozbiórki spornego zbiornika. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę tę oddalił.