II SA/Wr 523/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji – aktu własności ziemi z dnia [...] Nr [...] wydanej przez Prezydium MRN i PRN Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w Ś. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...]; stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] Prezydium MRN i PRN Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w Ś., działając na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stwierdziło nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez G. i J. małżonków G. nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha i udziału 1/2 w nieruchomości siedliskowej położonych we wsi P.. Z uzasadnienia niniejszej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji ustalił, że małżonkowie G. i J. G. byli w dniu [...] samoistnymi posiadaczami nieruchomości rolnych na podstawie bez prawem przewidzianej umowy kupna sprzedaży zawartej ze zbywcą R. W. za sumę [...], która to cena została zapłacona zbywcy w całości. W dniu [...] R. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Przyznając, że zawarł z G. i J. G. umowę przedwstępną, wnioskodawca zaprzeczył, aby doszło do zawarcia w jakiejkolwiek formie umowy sprzedaży i by miał otrzymać cenę wskazaną w umowie przedwstępnej. Wskazał także na nieprawidłowości postępowania, gdyż nie doręczono mu odpisu decyzji. Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo i wobec tego powinna być stwierdzona jej nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr SKO [...] z dnia [...] działając na podstawie art.158 § 2 w związku z art.156 § 2 Kpa stwierdziło, że wyżej wskazana decyzja - akt własności ziemi z dnia [...] Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jednak nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż stosownie do przepisu art.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo o dział spadku. Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1. Jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej przez lat dziesięć ( ust. 2 ustawy ). Powołana w akcie nadania przedwstępna umowa sprzedaży z dnia [...], po pierwsze nie jest umową zawartą bez prawem przewidzianej formy albowiem umowa taka powinna być zawarta w formie aktu notarialnego i forma ta została zachowana, po drugie oczywistym jest, na co wskazuje Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia umowa przedwstępna sprzedaży nie jest umową sprzedaży. Umowa taka nie wywołuje skutków rzeczowych - nie przenosi prawa własności, a jedynie skutki obligacyjne - zobowiązanie stron do zawarcia umowy. Zatem przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że umowa przedwstępna sprzedaży może stanowić podstawę nabycia własności na podstawie art. 1 powołanej ustawy zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco narusza ten przepis. Jak podnosi organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w dalszej części swojego uzasadnienia - z oświadczenia złożonego w ankiecie z dnia [...] przez małżonków G. wynikałoby, że zapłacili oni resztę ceny tj [...] i gdyby to była okoliczność potwierdzona przez R. W., to można by było przyjąć, że w dniu wręczenia reszty ceny doszło do zawarcia nieformalnej umowy sprzedaży. Jednakże jak wskazało Kolegium, fakt zapłaty reszty ceny nie został potwierdzony w żaden sposób, gdyż wspomniana ankieta nie została podpisana przez R. W., ani nawet przez pracownika urzędu . Ustalenie w tym kontekście przez organ, iż małżonkowie G. zapłacili całą cenę nie miało oparcia dowodowego i wobec tego organ ten rażąco naruszył także art. 5 powołanej ustawy, który stanowi, iż : "Nabycie własności nieruchomości następuje nieodpłatnie, jeżeli: - rolnik spłacił całą cenę nieruchomości na podstawie umowy zawartej bez prawem przewidzianej formy albo - objęcie nieruchomości w posiadanie nastąpiło na podstawie umowy zawartej bez prawem przewidzianej formy zamiany lub darowizny, albo - objęcie nieruchomości w posiadanie nastąpiło na podstawie umowy zawartej bez prawem przewidzianej formy o zniesienie współwłasności lub działu spadku, a - roszczenia współwłaścicieli lub spadkobierców z tytułu spłat lub dopłat zostały zaspokojone, albo - nabycie opiera się na przepisie art. 1 ust. 2." Mimo, że zaskarżona decyzja zawiera wadę z art. 156 § 1 Kpa nie można jednak jak, podkreśla to Kolegium, stwierdzić jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Od tak wydanej decyzji R. W. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca, bowiem na podstawie kwestionowanego aktu własności ziemi został on pozbawiony praw do własności gospodarstwa rolnego, które jego ojciec nabył w zamian za mienie przesiedleńcze. Decyzją wydaną w dniu [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 Kpa w związku z art. 156 § 2 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja - akt własności ziemi z dnia [...] Nr [...] wydany przez Prezydium MRN i PRN Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w Ś. zawiera wprawdzie wadę z art. 156 § 1 Kpa jednakże nie może stwierdzić jej nieważności, skoro wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w postaci przekazania przez G. i J. G. swojemu synowi W. G. nieruchomości rolnych zapisanych w Kw nr [...] i nr [...] umową przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] zaś organ administracji nie ma możliwości własnymi działaniami tego skutku odwrócić. Jednocześnie organ nadzoru rozpoznający wyżej opisany wniosek R. W. podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji, iż skutkiem wydania takiego rozstrzygnięcia może być dochodzenie odszkodowania w postępowaniu cywilnym - przed właściwym miejscowo sądem powszechnym. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. W. zarzucił zaskarżonej decyzji, iż nie zaspokoiła ona jego krzywd i oczekiwań wobec poniesionych przez skarżącego, na skutek wydanej w 1973r. decyzji, strat materialnych w postaci budynków i gruntów znajdujących się w odebranym skarżącemu gospodarstwie rolnym jak i strat niematerialnych w postaci stresu z tym związanego i utraty zdrowia przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153, poz.1269) w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Zgodnie z art. 145 § 1 pkt.2 sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach. Sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do przepisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawa prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, choćby dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie zaś z § 2 wskazanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W świetle tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) i jako nieważne podlegają usunięciu z obrotu prawnego, niezależnie od zarzutów i twierdzeń formułowanych w skardze i jej uzasadnieniu (gdyż te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały podjęte na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa w ramach weryfikacji decyzji –aktu własności ziemi z dnia [...] Nr [...] wydanej przez MRN i PRN Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w Ś. - w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Badając stan faktyczny i prawny sprawy pod kątem zastosowania powyższych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd doszedł do przekonania, iż organ administracji w sposób rażący naruszył wskazane przepisy, stosując je mimo istnienia ustawowego zakazu badania ważności decyzji w granicach wyznaczonych art. 156 § 1 Kpa oraz przepisami art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z obowiązującym - na dzień wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonej decyzji - przepisem art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) od dnia 1 stycznia 1992 r. (data wejścia w życie ustawy) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Oznacza to, iż z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowaniem tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym (vide : wyrok NSA w Warszawie z dnia 11.09.1998 r. II SA 627/98 LEX nr 41779, wyrok NSA w Warszawie z dnia 24.11.1998 II SA 1441/98 LEX nr 41799, wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.12.1998 r. II SA 1603/98 LEX nr 41817 ). Tylko do dnia [...] można więc było kontrolować w trybie administracyjnym prawidłowość decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Po tym terminie zaś każde postępowanie, które zmierza do wzruszenia takiej decyzji, musi być umorzone. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zamiast umorzyć postępowanie z mocy przepisu prawa materialnego (art. 63 ust 3 cyt. ustawy) nakładającego na organ takowy obowiązek, dokonało na wniosek R. W. weryfikacji w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...] mimo wyraźnego zakazu ustawowego w tym zakresie, czym rażąco naruszyło przepisy art. 63 ust.2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi jak również poprzez wadliwe zastosowanie do niniejszej sprawy przepisy art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa. Reasumując powyższe zważyć należy, iż uchybienia organu w tym zakresie sankcjonowane w sposób wynikający z treści przepisów art. 156 § 1 pkt.2 kpa, który stanowi, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nr [...] z dnia [...] nie mogą ostać się w obrocie prawnym wobec ich kwalifikowanych wadliwości. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art.145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt.4 kpa oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt.II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy.