II SA/Wr 523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi B. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących w kwocie 132 (sto trzydzieści dwa) zł. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz L. Z., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 104 i art. 107 kpa oraz art. 63 ust. 2, 3, 4 i art. 64 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), ustalił skarżącym B. O. i J. O. dodatkową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu za rok [...] w wysokości 3300 zł za nieruchomość położoną w L. Z., obręb N. Z., ul. N., dz. nr [...] (AM-[...]) o powierzchni 434 m², dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą [...], w związku z nie zagospodarowaniem jej w terminie ustalonym w akcie notarialnym Rep. "[...]"[...] z dnia [...]., wskazując, że dodatkową opłatę roczną należy wpłacić jednorazowo w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na mocy zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia[...]. ustanowiono na rzecz skarżących prawo użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości gruntowej. Przywołując treść § 6 powyższej umowy, zgodnie z którym skarżący zobowiązali się do rozpoczęcia budowy, to jest wylania ław fundamentowych w przeciągu dwóch lat i ukończenia budowy w przeciągu pięciu lat od dnia podpisania tej umowy, organ stwierdził, że użytkownik wieczysty nie zagospodarował nieruchomości w ustalonym terminie i nie występował o wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości. Przytaczając następnie treść art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – podając, iż jest to przepis ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami – oraz art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Burmistrz L. Z. podkreślił, że użytkownik wieczysty przed upływem terminu zakończenia budowy nie zwracał się z wnioskiem o przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości, ani o wyznaczenie terminu dodatkowego. Organ stwierdził, że: "Okoliczności sprawy nie wskazują, aby wykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Ustalony w umowie sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rejon ulicy N. można uznać za korzystny pod względem atrakcyjności dla zabudowy. Dojazd i dojście do działki ulicą F. do rozwidlenia z ulicą N.. Obie drogi o nawierzchni asfaltowej, stan nawierzchni dobry. Teren działki w miarę płaski, o niewielkim nachyleniu w stronę południową, teren dobrze nasłoneczniony, bez zastoin wody. Działka o kształcie regularnym, prostokątnym, korzystnym dla zabudowy. Na terenie działki nie wykonano przyłączy związanych z uzbrojeniem terenu. Jednak w bezpośrednim sąsiedztwie działki tereny posiadają uzbrojenie w sieć energetyczną, wodną i kanalizacyjną, gaz". Wskazując na powyższe Burmistrz L. Z. stwierdził, że nie istniały przeszkody uniemożliwiające zabudowanie powyższej działki. Zaznaczył, iż w wyniku nie wywiązywania się przez stronę z zobowiązań wynikających z umowy użytkowania wieczystego, gmina nie uzyskuje należnych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości. Organ I instancji przedstawił następnie przebieg postępowania poprzedzającego wydanie omawianej decyzji i treść operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono przedmiotową opłatę, a także sposób wyliczenia wysokości tej opłaty. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji B. O. i J.O. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi L. Z. Skarżący zarzucili, iż przedmiotowa decyzja zawiera szereg błędów formalnych i wywodzili, że "wykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego". Podkreślili, iż są osobami niepełnosprawnymi, które niezdolne są do samodzielnego funkcjonowania, o czym wielokrotnie zawiadamiali Burmistrza L. Z. Oświadczyli, że J. O jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji i w każdej, nawet najprostszej sytuacji dnia codziennego wymaga pomocy. Za pomoc tę i za opiekę musi płacić. Skarżący ma na utrzymaniu 17 letnią córkę oraz żonę, która jest niepełnosprawna w stopniu znacznym – porusza się na wózku inwalidzkim. Zdaniem skarżących, organ wydający decyzję winien uwzględnić te okoliczności. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia uznać należy, iż "Burmistrz L. Z. wydał decyzję w oparciu o zebrany materiał dowodowy w pełni uzasadniający podjęcie zaskarżonej decyzji". Organ II instancji podniósł, że skarżący przez wiele lat nie korespondowali z Burmistrzem L. Z., jak również nie wnosili o przedłużenie terminów zabudowy działki gruntowej z powołaniem się na ważne niezależne przyczyny uniemożliwiające wybudowanie domu mieszkalnego. Nie korespondowali z Burmistrzem L. Z. również w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej za grunt za rok [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż skarżący w swoim odwołaniu nie odnoszą się w ogóle do przedmiotu sprawy, a jedynie podnoszą, iż z przyczyn niezależnych od siebie nie wywiązali się z przyjętych zobowiązań, nie dokumentując tych przyczyn. Na powyższą decyzję B. O. i J. O. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zaskarżyli tę decyzję w całości zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 kpa, przez uniemożliwienie stronom zapewnienia czynnego udziału w sprawie; 3) nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z niemożnością wywiązania się przez skarżących z obowiązku ukończenia budowy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji, skarżący wskazywali na swoją niepełnosprawność wywodząc, że trudna sytuacja finansowa i rodzinna uniemożliwia im uiszczenie dodatkowej opłaty nałożonej przez gminę. Zarzucili, iż w przedmiotowej sprawie organ gminy nie próbował wyjaśnić przyczyn niewykonania obowiązku zagospodarowania działki. Podkreślili, że ze względu na stopień inwalidztwa nie mogli bezpośrednio uczestniczyć w czynnościach przeprowadzanych przez gminę, takich jak oględziny nieruchomości. Oświadczyli, że ich telefony i pisma kierowane w tej sprawie pozostawały bez odpowiedzi. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, ustalenie dodatkowej opłaty nie powinno być stosowane, albowiem niewykonanie obowiązku spowodowały przyczyny niezależne od użytkownika wieczystego. Skarżący wywodząc, że "zgodnie z przepisami decyzje wydane w oparciu o uznanie administracyjne powinny wskazywać dlaczego takie a nie inne rozstrzygnięcie zostało przez organ wybrane" zarzucili, "iż organ odwoławczy nie wyznaczył rozprawy w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołujący nie mieli zatem możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a tym samym zostały naruszone ich prawa". Zdaniem skarżących, "przy wydawaniu decyzji muszą być uwzględniane oprócz interesu Państwa również zasady współżycia społecznego, które sprzeciwiają się wydawaniu decyzji nakładającej na odwołujących opłatę dodatkową". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze organ odwoławczy stwierdził, że skoro niepełnosprawność u skarżących powstała przed 16 rokiem życia, to mieli oni świadomość swojej niepełnosprawności zobowiązując się w [...] r. do wylania ław fundamentowych do [...] r. i zakończenia budowy do [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z art. 62 tej ustawy, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy (ust. 2). Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (ust. 3). Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika (ust. 4). Unormowanie zawarte w art. 63 cytowanej ustawy stanowi, iż w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy (ust. 1). W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości (ust. 3). Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji (ust. 4). Stosownie do art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji (ust. 1), a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2). Zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji błędnie podał jako podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), mimo że numeracja przywoływanych artykułów dotyczyła ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawy o jej zmianie. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, skoro powoływane unormowania ustawowe rzeczywiście istniały w czasie podejmowania przedmiotowej decyzji, chociaż znajdowały się w ustawie gospodarce nieruchomościami, nie zaś w ustawie z dnia 24 sierpnia 2007 r. o jej zmianie. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżący na mocy zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia [...] r. zostali użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowej o powierzchni 434 m², położonej w L. Z. oraz że – stosownie do § 6 powyższej umowy – zobowiązali się do rozpoczęcia budowy, to jest wylania ław fundamentowych w przeciągu dwóch lat i ukończenia budowy w ciągu pięciu lat od dnia zawarcia tej umowy. Niesporne jest też, że skarżący w umówionym terminie powyższej nieruchomości nie zagospodarowali i nie występowali o wyznaczenie dodatkowego terminu jej zagospodarowania. Poza sporem jest obecnie i to, że skarżący są osobami niepełnosprawnymi, a stopień ich niepełnosprawności jest znaczny. W tym stanie rzeczy rozważyć trzeba, czy w sytuacji, gdy skarżący nie ubiegali się wcześniej o przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości, fakt, że oboje są osobami niepełnosprawnymi przemawia przeciwko ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i to tak dalece, że organ nie powinien był tej opłaty w ogóle wobec skarżących ustalać. Rozważając powyższy problem należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych mogą kierować się tylko tym, czy dany akt jest zgodny z prawem, czy też prawo narusza. Natomiast nie mogą brać pod uwagę takich kryteriów, jak zasady sprawiedliwości społecznej, względy słuszności, czy też zasady współżycia społecznego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zauważyć trzeba, iż wydawana na podstawie art. 63 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Wydając w tym trybie decyzję organ administracyjny nie może podejmować jej dowolnie, ale musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, poprzedzić jej wydanie prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a stanowisko swoje jest zobligowany należycie uzasadnić. Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Przepis art. 68 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Zgodnie zaś z art. 69 Konstytucji, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Organ I instancji rozważając kwestię nie dotrzymania przez skarżących terminu zagospodarowania przedmiotowej działki wziął pod uwagę jedynie okoliczności leżące po stronie samej nieruchomości (ustalony w umowie sposób zagospodarowania jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; dojazd i dojście do działki są zapewnione; teren działki o niewielkim nachyleniu; jej kształt korzystny dla zabudowy itp.). Zupełnie jednak pominął wszelkie okoliczności leżące po stronie skarżących, a w szczególności nie dostrzegł, iż są oni inwalidami i stan ich zdrowia uniemożliwia im normalną egzystencję. Zauważyć wypada, że organ ten w ogóle nie czynił żadnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej skarżących, ani też nie dociekał, czy po stronie skarżących nie zachodziły okoliczności obiektywnie utrudniające bądź uniemożliwiające im dochowanie umówionego terminu. Organ odwoławczy wskazując, iż skarżący "przez wiele lat nie korespondowali z Burmistrzem L. Z. jak również nie wnosili o przedłużenie terminów zabudowy działki gruntowej z powołaniem się na ważne niezależne przyczyny uniemożliwiające wybudowanie domu mieszkalnego", nie wnikał w ewentualne przyczyny braku aktywności po stronie skarżących, chociaż – przynajmniej z odwołania – wiedział o inwalidztwie skarżących. Ich odwołanie jednak skwitował stwierdzeniem, że "nie odnoszą się w ogóle do przedmiotu sprawy, a jedynie podnoszą, iż z przyczyn niezależnych od skarżących (nie dokumentując ich) nie wywiązali się w przeciągu prawnie 9 lat z przyjętych na siebie zobowiązań". Mając sygnał w złożonym odwołaniu o niepełnosprawności skarżących organ II instancji – wbrew wymogom wynikającym w szczególności z art. 7, 9 i 77 kpa – nie zwrócił się do skarżących o udokumentowanie ich stanu zdrowia i stopnia niepełnosprawności, a mimo to zarzucił skarżącym, że nie udokumentowali swoich twierdzeń. Z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] (nr akt [...]) wynika, że skarżący J. O. jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji. Jego niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji spowodowana jest stanem narządu ruchu i powstała przed 16 rokiem życia. Z wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] (nr akt [...]) wynika, że skarżąca B. O. jest całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji, a jej niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji powstała przed 16 rokiem życia. W orzeczeniu Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia[...] (nr akt[...]) dotyczącym skarżącej w dokonanym rozpoznaniu wskazano, iż ma ona znacznie upośledzoną sprawność ruchową, a stwierdzone schorzenie jest wrodzone. Zaznaczając, że inwalidztwo istnieje u skarżącej od dzieciństwa i jest trwałe, zaliczono ją do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Odnosząc się do stanu zdrowia skarżących organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skoro niepełnosprawność u skarżących powstała przed 16 rokiem życia, to mieli oni świadomość swojej niepełnosprawności zobowiązując się w [...] r. do wylania ław fundamentowych do [...] r. i zakończenia budowy do [...] r. W związku z powyższym organ ten nie uznał inwalidztwa skarżących za okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, a wręcz uznać należy je za niedopuszczalne. Nie negując, że faktycznie w chwili zawierania umowy w [...] r. skarżący niewątpliwie mieli świadomość swojej niepełnosprawności, skoro istniała ona u nich od wielu lat, zauważyć trzeba, iż fakt ten niewątpliwie musiał być dostrzeżony organ oddający im przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Trudno bowiem przy bezpośrednim kontakcie z osobami o znacznym upośledzeniu sprawności ruchowych (w szczególności przy zawieraniu umowy przed notariuszem) nie dostrzec na przykład ich trudności w poruszaniu się. Niemniej jednak stan zdrowia skarżących nie mógł uniemożliwić im nabycia użytkowania wieczystego działki budowlanej, bo stanowiłoby to dyskryminację osób niepełnosprawnych. Ponadto w chwili zawierania umowy skarżący mogli być przekonani, że będą w stanie sprostać podjętemu obowiązkowi zagospodarowania nieruchomości w wyznaczonym terminie. Późniejsze zaś trudności w wykonaniu tego obowiązku – pomimo wcześniejszego istnienia u skarżących niepełnosprawności – nie mogą być z góry uznane za bez znaczenia przy ocenie przyczyn niezagospodarowania działki. Nie można przy tym wykluczyć, że na przykład pogarszający się stan zdrowia, czy też utrata możliwości korzystania z dotychczasowej opieki lub pomocy innych osób, bądź też inne okoliczności, które sprawiły, że skarżący nie mogli zagospodarować działki w umówionym terminie, były też przyczyną nie tylko nie dochowania przedmiotowego terminu, ale także braku aktywności ze strony skarżących zarówno w kwestii ubiegania się o zmianę terminu do wykonania przedmiotowych robót, jak też w czasie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie można czynić zarzutu osobom niepełnosprawnym, że nie były aktywne podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, skoro ich stan zdrowia utrudnia lub uniemożliwia im normalną egzystencję. Nie można bowiem wymagać od osób, którym zwykłe czynności dnia codziennego sprawiają ogromną trudność, aby były w stanie aktywnie uczestniczyć w czynnościach przekraczających ich normalne funkcjonowanie. Jeżeli ktoś nie może z przyczyn od siebie niezależnych przezwyciężyć trudności dnia codziennego, związanych z czynnościami zwyczajnymi, to tym bardziej nie może on przezwyciężyć trudności związanych z czynnościami nadzwyczajnymi. Mając na uwadze, że wydanie decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest dla organu obligatoryjne, podkreślić trzeba, że właściwy organ może taką decyzję podjąć, ale nie musi tego czynić. Od jego zatem uznania zależy, czy decyzja taka zostanie podjęta. Jeżeli jednak organ uprawniony do jej wydania zechce ją podjąć, to – jak już wyżej zaznaczono – musi to uczynić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie może tego uczynić mechanicznie, gdy tylko stwierdzi, że określony w umowie termin do zagospodarowania gruntu został przekroczony. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy po stronie osób, które w umowie zobowiązały się do zagospodarowania gruntu nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nie wykonanie podjętego obowiązku. W szczególności okolicznościami takimi może być stan zdrowia zobowiązanych osób, przy czym wyjaśnić należy, czy stan ten nie tylko nie uniemożliwiał terminowe zagospodarowanie działki, ale także, czy nie powodował bezczynności tych osób w kwestii ubiegania się o zmianę terminu do wykonania podjętego obowiązku, czy też braku aktywności w toczącym się w sprawie postępowaniu administracyjnym. Trudno co prawda wymagać, aby w każdym przypadku organ miał podejrzewać, że wszyscy bezczynni użytkownicy wieczyści to osoby niepełnosprawne, niemniej jednak mając jakikolwiek sygnał, że użytkownik wieczysty jest niepełnosprawny, bądź też aktualny stan jego zdrowia jest zły, w sytuacji, gdy chce wydać decyzję na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien podjąć stosowne czynności w celu ustalenia przyczyn niezagospodarowania nieruchomości i dopiero po upewnieniu się, że stan zdrowia bądź inne obiektywne, niezależne od zobowiązanego okoliczności nie uniemożliwiają mu wykonanie obowiązku, może ustalić dodatkową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Na konieczność otoczenia szczególną opieką i troską osób niepełnosprawnych przez władze publiczne wskazują unormowania konstytucyjne, w tym przywołane wyżej przepisy art. 32, art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP. Niezbędne jest więc uwzględnienie przez organy administracyjne faktu niepełnosprawności osób, wobec których w drodze uznania administracyjnego mogą być podejmowane decyzje o poważnych finansowych skutkach. Skoro bowiem osoby niepełnosprawne powinny być pod szczególną opieką władz publicznych, to wobec nich nie mogą być stosowane takie same kryteria, jak w stosunku do osób pełnosprawnych. Mając na względzie powyższe uznać trzeba, że chociaż skarżący nie ubiegali się wcześniej o przedłużenie terminu do zagospodarowania nieruchomości, to fakt, że oboje są osobami niepełnosprawnymi przemawia przeciwko ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i to tak dalece, że organ nie powinien był tej opłaty w ogóle wobec nich ustalać. Zły stan zdrowia lub niepełnosprawność to niezawinione przez dotknięte nimi osoby okoliczności, które mogą stanowić przeszkodę w terminowym zagospodarowaniu działki będącej w wieczystym użytkowaniu i które usprawiedliwiają niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności takie muszą być uwzględnione przy rozważaniu możliwości wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, zobowiązujących organy administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem zasad wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.