II SA/Wr 524/01

Sygn. akt 4 II SA/Wr 524/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: S. NSA Andrzej Wawrzyniak S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego; 1. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...]r. (Nr [...]); 2. n i e o r z e k a w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] roku (Nr [...]) - powołując się na art.138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 37j ust. 1 pkt. 2, w związku z art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity -Dz. U. Nr 25, poz. 128 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]r. (Nr [...]) w sprawie odmowy przyznania A. R. zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] roku. Organ odwoławczy stwierdził, ze A. R. dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. G. w dniu [...]r. i na podstawie przedłożonych dokumentów potwierdzających staż pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, nabył prawo do zasiłku od dnia [...]r. na okres nie przekraczający l8 miesięcy. W okresie figurowania w ewidencji Urzędu Pracy A. R. dwukrotnie podejmował krótkotrwałe zatrudnienia, które łącznie zwiększyły staż pracy do [...] lat. W dniu ostatniej rejestracji, tj. [...]r. bezrobotny złożył dodatkowo w organie zatrudnienia świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach w okresie wynoszącym [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Decyzją z dnia [...]r. Starosta K. orzekł o utracie prawa do zasiłku od dnia 24 [...]r, z powodu upływu okresu jego pobierania. W dniu [...]r. bezrobotny zwrócił się z wnioskiem o zaliczenie całego okresu pobierania zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od tej decyzji A. R. zarzucił, że obowiązująca ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest stworzona dla ludzi mało aktywnych w poszukiwaniu pracy. W okresie figurowania w ewidencji organu zatrudnienia dwukrotnie podejmował pracę i ten fakt wpłynął na odmowę przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W sytuacji, gdyby pracy nie podejmował i bez przerwy korzystał z uprawnień zasiłkowych uzyskałby z końcem roku prawo do zasiłku w większym wymiarze czasowym. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i stwierdził, że w dniu pierwszej rejestracji, tj. [...]r. A. R. legitymował się stażem pracy w wymiarze [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, co pozwoliło na przyznanie prawa do zasiłku w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego na okres nie przekraczający 18 miesięcy. Po doliczeniu do ogólnego stażu pracy okresów krótkotrwałego zatrudnienia, które podejmował bezrobotny oraz ponad [...] letniego okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach, łączny staż pracy wyniósł [...]lat. Z dniem [...]r. A. R. utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest treść art. 37j ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 37l ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 37j - prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje mężczyźnie spełniającemu określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającemu okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1. posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat, lub 2.posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat, w tym co najmniej l5 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodnie natomiast z art. 37 lit.l ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku posiadała warunki do jego nabycia. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000r. przewidywał dodatkowo możliwość zaliczenia aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do nabycia zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy uznał zatem, że Powiatowy Urząd Pracy w K. G. prawidłowo ocenił, że A. R. nie spełnia przesłanek do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. W szczególności po doliczeniu do okresu [...] lat stażu pracy okresu aktualnie pobieranego zasiłku, bezrobotny nadal nie spełniał przestanki koniecznej do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Okres aktualnie pobieranego zasiłku jest okresem biegnących od chwili ostatniej rejestracji do dnia [...]r., to jest do dnia, w którym bezrobotny utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Okres pobierania zasiłku przypadający przed podjęciem krótkotrwałego zatrudnienia przez osobę, która następnie po ustaniu tego zatrudnienia zarejestrowała się na podstawie art. 25 ust. 11, nie mógł być doliczony do okresu wskazanego w art. 37 lit. l ust. 1, gdyż nie stanowił on okresu aktualnie pobieranego zasiłku. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że unormowanie to weszło w życie z dniem 6 maja 2000r. jako przepis, który w założeniu miał chronić tych bezrobotnych - posiadających długi okres stażowy i będących zarejestrowanymi w urzędach pracy - którzy nie mieli szans na podjęcie pracy, a tym samym po upływie okresu zasiłkowego pozostawaliby bez żadnych środków utrzymania. Stąd też przyznawano zasiłki, czy świadczenia przedemerytalne tym bezrobotnym, którzy w dniu wejścia w życie przepisu figurowali w ewidencji organu zatrudnienia, przy czym uwzględniano im okres pobierania zasiłku przed dniem [...]r. jako całość. Każda przerwa związana, np. z podjęciem pracy, przerywa bieg okresu, w którym bezrobotny znajduje się w ewidencji, a tym samym po dokonaniu ponownej rejestracji wliczeniu podlegał tylko ten okres zasiłkowy, który miał miejsce po ostatniej rejestracji. Ustawodawca konstruując treść tego przepisu, zdaniem organu II instancji, nie przewidział jednak sytuacji osób bardzo aktywnych w poszukiwaniu zatrudnienia, które nie czekały biernie na otrzymanie oferty z urzędu pracy i samodzielnie poszukiwały zatrudnienia. Pracując krótkookresowo osoby te nie miały szans na uzupełnienie swojego stażu pracy do wymiaru pozwalającego na nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a zarazem każda przerwa figurowania w ewidencji urzędu pracy przyczyniała się do wydania odmownej decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego. Dostrzegając tę niedoskonałość ustawy organ odwoławczy wskazał jednak, ze jest związany treścią ustawy i nie może wydać innego rozstrzygnięcia. A. R. wniósł na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze ponownie zarzucał, że na skutek swojej aktywności w szukaniu zatrudnienia został pozbawiony prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wskazywał też, że inne osoby posiadający podobny staż i pobierający zasiłki dla bezrobotnych bez przerwy na wykonywanie pracy, uzyskały prawo do zaliczenia całego okresu zasiłkowego do uprawnień, od których zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego. Zarzucił też, że na skutek takiej regulacji utracił źródło utrzymania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i powołał się na swoją poprzednią argumentację. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego. W szczególności organy naruszyły przepis art. 37 l ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. Nr 25 poz. 128 z 1997 r. ze zmn.), w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt. 25 ustawy z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31 poz. 384). Przepis ten miał wówczas następujące brzmienie: "...Prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia; do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku..." Z treści tego przepisu organy administracyjne wywiodły, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych zalicza się do okresu wymaganego do nabycia zasiłku przedemerytalnego tylko w takim rozmiarze, jaki odpowiada okresowi od daty ostatniej rejestracji w urzędzie pracy. Pogląd ten nie znajduje jednak oparcia w prawie. Z brzmienia wyżej cytowanego przepisu, zdanie ostatnie wynika, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym wymagało wykładni użyte w ustawie pojęcie "aktualnie pobieranego zasiłku". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przyznany zasiłek dla bezrobotnych ma charakter jednolity i tożsamy także wtedy, gdy bezrobotny utracił status bezrobotnego na okres krótszy, aniżeli 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia i po ponownej rejestracji uzyskuje wyłącznie prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku (por. uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 roku - ONSA 2001 Nr 1 poz.5). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "...W rozdziale 3 cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., zatytułowanym "Zasady i formy przeciwdziałania bezrobociu oraz łagodzenia jego skutków", zamieszczono m.in. przepisy regulujące: prawo do zasiłku (art. 23), wysokość zasiłku (art. 24) oraz okres pobierania zasiłku (art. 25). W myśl art. 23 ust. 5 tej ustawy, w razie równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku bezrobotnemu przysługuje wybór podstawy jego przyznania. Z kolei art. 25 ustawy, regulujący okresy pobierania zasiłku, w ust. 11 stanowi, że bezrobotny, który w okresie posiadania prawa do zasiłku utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w ciągu siedmiu dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Z mocy art. 25 ust. 11a omawianej ustawy przepis ust. 11 tego artykułu stosuje się odpowiednio w razie powołania i zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej. Powyższe przepisy szczegółowo precyzują, jakie jedynie grupy bezrobotnych (którzy utracili status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z przyczyn w przepisach tych ściśle określonych) mają - po spełnieniu obowiązku ponownej rejestracji w terminie 7 dni - prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Dla tych grup bezrobotnych jest to w istocie ten sam zasiłek, do którego nabyli już prawo, a więc zachodzi "tożsamość zasiłku".Ten racjonalny zamysł ustawodawcy miał na celu zachęcenie bezrobotnych korzystających z prawa do zasiłku do zwiększonej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, gwarantując im jednocześnie pełną realizację prawa do wykorzystania "pozostałej części" już wcześniej przyznanego zasiłku (prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego). Natomiast ust. 12 w art. 25 cytowanej tu ustawy, stanowiący, że osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku, odnosi się w istocie do grup bezrobotnych innych niż wymienione w ust. 11 i 11 a art. 25. Przepis ten nie określa w ogóle przyczyn utraty zasiłku ani nie ogranicza terminem siedmiodniowym ponownej rejestracji (dla uzyskania uprawnień do pozostałej części zasiłku). Zawiera natomiast odesłanie do warunków określonych w art. 23 powyższej ustawy w okresie ponownej czy następnej rejestracji. Także spełnienie tych wymagań stwarza jedynie uprawnienia do tzw. zasiłku uzupełniającego (a nie do zasiłku w pełnej wysokości), to jest do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Jest to konsekwentna konstrukcja prawna związana "z tożsamością zasiłku", z którego już wcześniej korzystał bezrobotny. Przepis ust. 5 w art. 23 omawianej ustawy, stanowiący, że w razie równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku bezrobotnemu przysługuje wybór podstawy jego przyznania, odnosi się wyłącznie do art. 23 ust. 1-4 tej ustawy, to jest do wyboru podstawy przyznania zasiłku. Nie odnosi się natomiast do art. 25 ustawy, regulującego inne kwestie, a mianowicie okresy pobierania zasiłku, w tym także do ust. 11, 11a i 12 tego artykułu. Wynika to nie tylko z systematyki ustawy, ale także z przesłanek społeczno-gospodarczych i wykładni gramatycznej. Spełnienie warunków określonych w art. 23 ustawy stwarza dla konkretnego bezrobotnego prawo do konkretnego zasiłku w wysokości i przez czas ściśle określony w ustawie..." Pogląd ten podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie. W konsekwencji należało uznać, że pierwotna decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek dla bezrobotnych określiła okres i charakter przysługującego zasiłku. Okoliczność, że skarżący w okresie pobierania zasiłku dwukrotnie podejmował zatrudnienie na krótkie okresy nie zmienia faktu, że po każdej kolejnej rejestracji "odżywało" jego prawo do tego samego zasiłku dla bezrobotnych, pomniejszone jedynie o okresy poprzednio pobieranych zasiłków. W związku z tym użyte w art. 37 l, zdanie drugie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. Nr 25 poz. 128 z 1997 r. ze zmn.) - w brzmieniu wynikającym ze zmiany obowiązującej od dnia 6 maja 2000r. - określenie "okres aktualnie pobieranego zasiłku" oznacza okres pobierania zasiłku o takim charakterze, jaki został pierwotnie przyznany bezrobotnemu decyzją organu administracyjnego. Określenie to nie odnosi się natomiast do czasu pobierania zasiłku występującego po ostatniej przerwie w pobieraniu tego samego zasiłku. Organy administracyjne dokonały zatem błędnej wykładni analizowanego przepisu i na błędnej wykładni oparły rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie jest bezsporne, że skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych przez okres nie przekraczający 18 miesięcy, a także i to, że doliczenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu wymaganego przy nabyciu zasiłku przedemerytalnego dawałoby podstawy do przyznania skarżącemu takiego zasiłku. W związku z tym błędna wykładnia przepisu dokonana przez organy administracyjne miała wpływ na wynik sprawy. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Uchylając zaskarżone decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany - zgodnie z art. 200 cyt. ustawy zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, zaś inne koszty postępowania nie wystąpiły. Zgodnie z art. 152 cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W tej jednak sprawie nie zachodziła potrzeba orzeczenia w tym przedmiocie, gdyż zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie stwarzała po jego stronie żadnych praw. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.