II SA/Wr 524/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...)maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Zarządu Zlewni w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 21 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w L."), działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło w formie informacji rocznej (...) Gminie P. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1 852,38 zł za pobór wód powierzchniowych. Gmina P. złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód powierzchniowych ustalonej w przywołanej informacji rocznej. Podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej na podstawie decyzji Starosty Z. (...) z dnia 11 sierpnia 2005 r. nie powinna być naliczona, gdyż w dniu 9 maja 2017 r. działki wymienione w pozwoleniu wodnoprawnym zostały sprzedane aktem notarialnym na rzecz osób trzecich i to nowi właściciele działek zobowiązani są do zdobycia pozwolenia wodnoprawnego oraz uiszczenia opłaty za usługi wodne. PGW WP Zarząd Zlewni w L. nie uznało reklamacji Gminy P., w związku z czym decyzją z dnia (...) maja 2018 r. (nr (...)) Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2 ( w uzasadnieniu wskazano natomiast ust. 3), art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a., ustalił Gminie P. opłatę stałą w wysokości 1 825,00 zł za pobór wód powierzchniowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprzedaż nieruchomości nie ma swojego odzwierciedlenia w zmianie podmiotu w pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 411 Prawa wodnego stanowi bowiem, że decyzję potwierdzającą przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia wydaje się na wniosek następcy prawnego. Skoro zatem Gmina P. posiada pozwolenie wodnoprawne nr (...) wydane przez Starostę Z. dnia (...) sierpnia 2005 r., to podlega obowiązkowi ponoszenia opłaty stałej. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w L. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w wysokości 1 825,00 za pobór wód powierzchniowych. Określenia wysokości opłaty stałej dokonał na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Tym samym opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 20 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,02 m3/s. Nadto organ wskazał, że PGW WP Zarząd Zlewni w L. dokonując ustalenia wysokości opłaty stałej w informacji (...) dla Gminy P. omyłkowo naliczyło opłatę za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych w wysokości 27,38 PLN oraz nie dokonało jej zaokrąglenia stosownie do art. 63 § 1 Ordynacji podatkowej. Tym samym określając na etapie decyzyjnym wysokość opłaty stałej dokonano jej korekty i zaokrąglenia do kwoty 1825,00 PLN. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Gminy P. kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a dokładniej: - art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty stałej za rok 2018 w sytuacji, gdy w 2017 r. nieruchomości, których niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty stałej za rok 2018 dotyczyło pozwolenia wodnoprawnego zostały sprzedane osobom trzecim; - art. 271 ust. 1 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty stałej za rok 2018 w sytuacji, gdy w 2017 r. nieruchomości, których dotyczyło pozwolenie wodnoprawne zostały sprzedane osobom trzecim a zatem Gmina P. nie powinna być podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne; - art. 411 Prawa wodnego przez niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu skarżąca strona wskazała, że na rzecz Gminy P. od daty sprzedaży nieruchomości nie są świadczone usługi wodne z tytułu poboru wód podziemnych lub powierzchniowych. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do obciążania Gminy opłatami, a podmiotem zobowiązanym powinni być nowi właściciele nieruchomości, na rzecz których świadczone są usługi wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych z rowu melioracyjnego przy pomocy rurociągu do napełnienia zbiornika małej retencji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie zaistniały podstawy do jej uchylenia. Przede wszystkim, organ nie wyjaśnił należycie (art. 7, 77 § 1,art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), w okolicznościach kontrolowanej sprawy, czy właściwie został określony podmiot, na którego należało nałożyć stosowną opłatę stałą (art. 298 pr.wod.). Zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie za pobór wody powierzchniowej w formie informacji rocznej, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości pobranej wody, wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (...). Informację roczną przekazują podmiotom obowiązanym do jej ponoszenia za usługi wodne. Podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeśli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 pw.), w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji (art. 273 ust. 2 pw.). W razie uznania reklamacji – Wody Polskie przekazują podmiotowi nową informację (art.273 ust. 5). W przypadku nieuznania reklamacji – właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6). W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sytuacji nieuznania reklamacji – jak ma to miejsce w badanej sprawie - dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu opłaty. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem ogólnej procedury administracyjnej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego ( w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 82, art. 107) w związku z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, w myśl którego do postępowania przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a. W kontrolowanej sprawie organ naruszył wymienione wyżej przepisy k.p.a, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy a ponadto nie poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. , mówiący o sporządzeniu poprawnego uzasadnienia zawierającego uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ skupił się jedynie na decyzji z dnia 11 sierpnia 2005 r. i wynikającej z niej treści, natomiast pominął szczegółowe rozważania i ustosunkowanie się do ewentualnego następstwa prawnego Gminy P.. Kwestia wnikliwego uzasadnienia stanowiska organu ma zasadnicze znaczenie dla obrony praw podmiotu, na który dany obowiązek jest nakładany. Natomiast zaskarżona decyzja wymogu tego nie spełnia. Organ lakonicznie tylko uzasadnił przesłanki, jakimi kierował się organ nakładając na Gminę P. obowiązek uiszczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, pomimo konsekwentnych twierdzeń w reklamacji a następnie w skardze, że właścicielem nieruchomości, z którą związane jest pozwolenie wodnoprawne i korzystającym z pozwolenia wodnoprawnego jest inny podmiot prywatny. Na tę okoliczność załączona została kserokopia aktu notarialnego z dnia 9 maja 2007 r.(Rep.(...) nr (...)) przenosząca własność nieruchomości (dz. nr (...) i (...)). W § 5 umowy przenoszącej własność zapisano, że "korzyści i ciężary związane z przedmiotem umowy przechodzą na nabywców(...)". Jednakże organ nie ocenił czy niepoświadczone kserokopie mają wartość dowodową, nie wezwał Gminy do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych kopii dokumentów, nie wyjaśnił, czy sprzedana nieruchomość jest ściśle związana z korzystaniem z pozwolenia wodnoprawnego z 11.08.2005 r. i nie odniósł się konkretnie do twierdzeń Gminy P. i przedłożonej przez nią kopią dokumentu ale również nie wyjaśnił należycie następstwa prawnego związanego z pozwoleniem wodnoprawnym z 11 sierpnia 2005 r. W zaskarżonej decyzji organ jedynie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki art. 411 Prawa wodnego. W ocenie Sądu stwierdzenie to nie zostało w ogóle uzasadnione przez organ i nie nawiązuje do kserokopii dokumentu załączonego przez stronę do reklamacji. Z załączonego w sprawie aktu notarialnego (kopii) z dnia 9 maja 2017 r. wynika, że do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następcy prawnego zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, stosuje się przepis art. 134 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne a nie przepis art. 411 obecnego Prawa wodnego. W chwili zawarcia powyższej umowy obowiązywało bowiem Prawo wodne z 2001 r. i w oparciu o te przepisy należało ocenić ewentualne następstwo prawne co do przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego z 11.08.2005 t. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjaśnić też trzeba, że następstwo prawne polega na wstąpieniu w miejsce drugiej osoby w sferę jej stosunków prawnych, przy czym może obejmować ogół praw i obowiązków (sukcesja uniwersalna) lub jedynie ich części (sukcesja syngularna). W przypadku obu rodzajów sukcesji następca prawny zakładu wstępował ex lege w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Oznaczało to, że art. 134 ust. 1 poprzedniego pr.wod. miał zastosowanie zarówno wtedy, gdy przejście zakładu następowało na skutek dziedziczenia, łączenia się osób prawnych czy przekształcenia spółek kapitałowych, jak i wówczas, gdy strony zawarły stosowną umowę, w szczególności sprzedaży, najmu, dzierżawy, czy użyczenia mającą za przedmiot zakład. Podkreślić należy, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Powyższe oznacza, że organ administracyjny nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na obecnym etapie nie sposób wykluczyć, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty będzie inny podmiot niż Gmina P.. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, określone w pkt II sentencji wyroku, oparte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.