II SA/Wr 525/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych oddala skargę w całości. Starosta [...] decyzją z dnia [...].10.2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 33 ust. 2, art. 34 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: u.p.b.), po rozpatrzeniu wniosku T. L. (powoływany także jako: skarżący) wniesionego w dniu [...].04.2017 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków jednorodzinnych na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...][...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił regulację dotyczącą zakresu weryfikacji przez organ administracji architektonicznej projektu budowlanego oraz trybu usuwania ewentualnych nieprawidłowości (art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b.). Wskazano, że w przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany był niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i wobec tego postanowieniem z dnia [...].06.2017 r. nakazano ich usunięcie. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ zauważył, że opisana inwestycja zlokalizowana została na obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...].03.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - dla prawobrzeżnej części miasta, ograniczonej od południa i wschodu granicami administracyjnymi miasta [...], od północy drogą krajową nr [...], od zachodu rzeką [...]. Nieruchomości objęte wnioskiem oznaczone są na rysunkach planu symbolami [...] oraz [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z załącznikiem graficznym do tej uchwały (plansza D), wśród obowiązujących oznaczeń graficznych ustalonych dla tego terenu znajduje się nieprzekraczalna linia zabudowy. Wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 3 uchwały - obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy zostały określone na rysunku planu - ich usytuowanie względem linii rozgraniczających terenu oraz innych elementów zagospodarowania terenu (takich jak krawędź jezdni) należy wyznaczać na podstawie informacji graficznych zawartych na rysunku planu. Okapy i gzymsy mogą przekraczać wyznaczona w planie linię zabudowy nie więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku takie jak balkony, galerie, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - nie więcej niż 1,5 m (ust. 4 uchwały). Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje planu miejscowego, organ I instancji przeanalizował projekt zagospodarowania terenu i na tej odstawie ustalił, że dwa z czterech projektowanych budynków mieszkalnych (tj. budynki 1a i 1b) naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy. Zauważył, że wprawdzie na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania terenu nie określono na jaką odległość powyższe budynki naruszają linię zabudowy, to jednak w ocenie organu, jest ona przekroczona na tyle istotnie, że należy stwierdzić, że takie usytuowanie budynków jest niezgodne z mpzp. W takiej sytuacji organ stwierdził brak zgodności inwestycji z postanowieniami mpzp, co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz ustaleń mpzp, a to poprzez ich niezastosowanie, co wyraża się dowolnym uznaniem, że nieruchomości, których dotyczy wniosek, oznaczone jako działki nr [...] i [...] oznaczone zostały w mpzp symbolami [...] oraz [...], a równocześnie wobec apriorycznego przyjęcia, że dwa z projektowanych budynków naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy. Ponadto odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 16 k.p.a. wobec braku pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w konsekwencji dokonania dowolnych i sprzecznych z materiałem dowodowym i obowiązującymi przepisami ustaleń, w zakresie przyjęcia, że dwa z projektowanych budynków naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy; przy równoczesnym braku precyzyjnego wskazania okoliczności, na których oparte zostało takie ustalenie; rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, co wyraża się całkowitym pominięciem treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości; rażącą dowolność i aprioryczność w dokonywaniu ustaleń przez organ administracji, przy równoczesnym pominięciu okoliczności faktycznych i prawnych; b) art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec: braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie zarówno przyjęcia, że nieruchomości o numerach [...] i [...] posiadają w mpzp oznaczenia [...] oraz [...], co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią mpzp oraz z treścią decyzji z dnia [...].07.2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości; braku wskazania okoliczności, w oparciu o które organ ustalił, że dwa z projektowanych budynków naruszają nieprzekraczalną linię zabudowy, co de facto uniemożliwia jakąkolwiek merytoryczną polemikę z treścią zaskarżonej decyzji w tym zakresie, czyniąc ustalenia organu administracji dowolnymi. Formując takie zarzuty odwołania jego autor wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...].05.2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z mpzp działki zainwestowania położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1D do uchwały, symbolem [...] oraz w północnej części działek - symbolem [...]. W myśl ustaleń § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, tereny oznaczone symbolem MN przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną (w rozumieniu przepisów odrębnych). Z kolei tereny oznaczone na rysunku planu symbolem KDd, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 22e uchwały, przeznaczono pod drogi publiczne (w rozumieniu przepisów odrębnych) — ulice dojazdowe. W dalszej części uzasadnienia organ powtórzył powołaną w decyzji I instancji regulację uchwały dotyczącą obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy (§ 5 uchwały). Dalej wskazał, że w § 3 pkt 5 lit. a uchwały wyjaśniono, że pod pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy należy rozumieć linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi, sieciami uzbrojenia terenu lub urządzeniami terenowymi komunikacji, której przekroczenia nie dopuszcza się na wszystkich kondygnacjach. Organ II instancji wskazał wobec tego, że na terenie oznaczonym na rysunku symbolem [...] wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, której dokładną lokalizację należało odczytać z przedmiotowego rysunku mpzp. Ponadto z rysunku mpzp wynika, że działki zainwestowania położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako strefa ochrony konserwatorskiej - archeologicznej. Zgodnie z § 15 ust 2 pkt 2 mpzp, w granicach strefy, o której mowa w ust 1, obowiązuje ochrona zabytków i obiektów archeologicznych, w szczególności w zakresie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wszelkich zamierzeń inwestycyjnych wymagających prowadzenia robót ziemnych - przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zestawiając powołane postanowienia mpzp ze zgromadzoną dokumentacją - rysunkiem projekty zagospodarowania terenu, organ odwoławczy stwierdził, że budynki 1a i 1b znacznie przekraczają nieprzekraczalną linię zabudowy, którą oznaczono na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania terenu (str. 70 projektu budowlanego). Organ stwierdził, że jest to naruszenie przepisów mpzp. Sprawdzając natomiast zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, mapa do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać, między innymi, opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 1). Wobec tego stwierdzono, że mapa stanowiąca podkład do rysunku pzt nie spełnia tych wymagań, bowiem nie zawiera opracowanych geodezyjnie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i linii zabudowy ustalonych w mpzp. Badając natomiast zgodność projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził niezgodność projektu w zakresie zjazdów do garaży. W tym zakresie zwrócił uwagę na skrócenie tych zjazdów, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 70 rozporządzenia, maksymalne nachylenie pochylni związanych z budynkiem, w przypadku pochylni usytuowanych na zewnątrz, bez przekrycia, dla samochodów w garażach indywidualnych, nie może przekroczyć 25%. Z projektu budowlanego - rysunku nr A-7 (str. 11 projektu budowlanego budynku 1d) wynika natomiast, że projektowany zjazd do garażu, w wersji pierwotnej przewidywał zjazd o długości 7,83 m oraz nachyleniu 25%, zaś po wprowadzeniu zmian długość zjazdu miałaby wynosić 4,83m, zaś kąt nachylenia " 25%". Według organu to wskazuje, że skorygowana przez projektanta dokonującego adaptacji projektu budowlanego informacja zawiera błędne i nieprecyzyjne dane. Zauważono, że w przypadku, kiedy długość projektowanej pochylni zostanie skrócona, jej procentowe nachylenie niewątpliwie się zwiększy, w związku z czym przekroczy maksymalne dopuszczalne nachylenie. To oznacza, że przedstawione rozwiązanie narusza ustalenia § 70 rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę na niegodności projektu z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zauważy, że z przepisu § 3 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia wynika, że na stronie tytułowej projektu powinny znaleźć się wymienione dane osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego. Organ stwierdził natomiast, że przedłożony projekt, w części dotyczącej pzt, sporządzony został przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień. Jak wynika z dokumentów załączonych do projektu budowlanego, osoba, która sporządziła projekt, dysponuje uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń. Z treści przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28.04.2008 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wynika, że uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym w zakresie sporządzania projektu architektoniczno- budowlanego w odniesieniu do konstrukcji obiektu (§17 ust. 1 pkt 1). Z treści § 15 tego rozporządzenia wynika zaś, że uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności uprawniają do sporządzania projektu zagospodarowania działki lub terenu - w zakresie danej specjalności. Na tej podstawie organ stwierdził, że projektant nie posiada uprawnień do sporządzenia pzt dla inwestycji, bowiem niezbędne kwalifikacje do sporządzenia pzt w zakresie lokalizacji budynków na działce, posiada osoba dysponująca uprawnieniami w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Ponadto, przedłożony projekt budowlany narusza także przepis § 8 ust. 3 powyższego rozporządzenia, bowiem załączony do projektu rysunek przedstawiający pzt nie zawiera wymienionych powyżej, niezbędnych elementów. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. L., wnosząc w niej o zmianę zaskarżonej decyzji przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b. przez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy skarżący wypełnił wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 15 k.p.a. poprzez zmianę podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia; art. 7 k.p.a. przez odstąpienie od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienia słusznego interesu obywatela; art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli; art. 9 k.p.a. przez odstąpienie od powinności szczegółowego zgromadzenia materiału dowodowego, co skutkuje wadliwym zbadaniem stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpującym informowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych; art. 10 k.p.a. przez pozbawienie strony - skarżącego - możliwości aktywnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania; art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, co wyraża się pominięciem przez organ zarówno I i II instancji okoliczności istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, na której planowana jest inwestycja; art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie dowodów i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia całości stanu faktycznego i bez podania podstawy, dla której organ nie uwzględnił interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi zauważono, że w toku postępowania administracyjnego naruszona została zasada dwuinstancyjności, będąca normą konstytucyjną wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Organ II instancji nie tylko nie rozpoznał zarzutów, jakie zostały przez skarżącego podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Co więcej, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na całkowicie nowych przesłankach, które nie były przedmiotem analizy w postępowaniu pierwszo-instancyjnym. Analiza ta została nadto przeprowadzona w sposób całkowicie wadliwy i z pominięciem materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie. Odnosząc się do zarzutu organu odwoławczego na temat braku zachowania kąta nachylenia podjazdu oraz brak podpisów na dokumentacji projektowej osób z wymaganymi do tego uprawnieniami, skarżący podkreślił, że te okoliczności nie były kwestionowane przez organ I instancji. Ponadto analiza materiału dowodowego i wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący wypełnił wszystkie warunki, jakie zostały określone przez organ administracyjny I instancji w postanowieniu z dnia [...].06.2017 r. Pod projektami instalacji, zgodnie z warunkami określonymi w powołanym wyżej postanowieniu, podpisały się osoby ze stosownymi uprawnieniami. Ponadto powołała się na fakt, że w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie był jeszcze opracowany projekt kanalizacji w drodze przy działkach. Po jego powstaniu, już w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, projekt budowlany został zmodyfikowany poprzez "wyniesienie" projektowanych budynków. Dzięki temu, pomimo skrócenia podjazdów, zachowany został wymagany kąt nachylenia. W takich okolicznościach sprawy, organ odwoławczy winien co najwyżej uchylić decyzję organu I instancji. To zaś umożliwiłoby skarżącemu odniesienie się do przedmiotowych okoliczności i złożenie stosownych wyjaśnień. Na poparcie stawianych tez skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W regulacjach normatywnych ustawy Prawo budowlane (art. 32-35), określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Do kompetencji tego organu należy m.in. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 u.p.b.). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma zatem charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 u.p.b. Przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. określa natomiast powinność organu administracji w razie stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom wymienionym w art. 35 ust. 1 u.p.b. Powinnością tą jest umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie stosownego postanowienia, uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie. W razie bezskutecznego upływu terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie dlatego, że w związku z wydanym postanowieniem inwestor pozostał bezczynny, ale w istocie dlatego, że przedłożony projekt obarczony jest rzeczywistą wadą lub brakiem, których inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. W takiej sytuacji więc, organ, wydając decyzję odmowną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał. Obowiązek ten musi być wykonany szczególnie skrupulatnie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że organ I instancji po dokonaniu analizy wniosku skarżącego, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. postanowieniem z [...].06.2017 r., nałożył na niego obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w egzemplarzach przedłożonego projektu budowlanego, w tym nakazał wykazanie zgodności projektu z ustaleniami mpzp. Czyniąc zadość temu postanowieniu skarżący przy piśmie z [...].10.2017 r. dostarczył uzupełnioną dokumentację projektową. W wyniku jednak analizy zgromadzonej dokumentacji Starosta stwierdził, że przedłożony projekt nie pozostaje w zgodność z ustaleniami mpzp. Na tej podstawie decyzją z [...].10.2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy utrzymał zaś w mocy decyzję Starosty, wskazując, że poza niezgodnością projektu z ustaleniami mpzp, przedłożona przez skarżącego dokumentacja jest obarczona również innymi nieprawidłowościami. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b. i zasadnie odmówiły skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązkiem skarżącego było przedłożenie do zatwierdzenia projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami mpzp. Ocena i ustalenie, czy przedłożony projekt jest zgodny z mpzp należała natomiast do organu administracyjnego. W większości przypadków dla dokonania takiej oceny wystarczy zestawienie treści projektu budowlanego z ustaleniami mpzp. W badanym przypadku przedmiotem owej analizy był przede wszystkim projekt zagospodarowania działki (dalej w skrócie: pzd) i rysunek planu miejscowego. Organ administracji dysponując zatem takim materiałem dowodowym, stwierdził naruszenie przez dwa z projektowanych budynków (nr 1a i 1b) nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wobec tak jednoznacznej oceny zbędnym było powoływanie się na dodatkowe dowody. W przypadku ustalenia braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp, organ administracyjny, działając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podzielając taką ocenę przyjdzie zauważyć, że dla terenu na którym przewidziana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - dla prawobrzeżnej części miasta, ograniczonej od południa i wschodu granicami administracyjnymi miasta [...], od północy drogą krajową nr [...], od zachodu rzeką [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...].03.2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Z przepisu § 5 ust. 3 uchwały wynika, że obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy zostały określone na rysunku planu - ich usytuowanie względem linii rozgraniczających terenu oraz innych elementów zagospodarowania terenu (takich jak krawędź jezdni) należy wyznaczać na podstawie informacji graficznych zawartych na rysunku planu. Stosowanie natomiast do § 3 pkt 5 lit. a uchwały przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi, sieciami uzbrojenia terenu lub urządzeniami terenowymi komunikacji, której przekroczenia nie dopuszcza się na wszystkich kondygnacjach. Analizując zatem rysunek planu - jednostka urbanistyczna "D", należy stwierdzić, że na terenie oznaczonym na rysunku symbolem [...], w tym obejmującym działki nr [...] i nr [...], wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy. Taką linię zabudowy naniesiono również na rysunku pzd. W tym przypadku pozostaje jednak zauważyć, że na rysunku pzd analizowana lina została umieszona w ten sposób, że z jednej strony może sugerować, że przebiega ona po obrysie budynków 1a i 1b, natomiast poprzez umieszczenie odręcznego odnośnika w postaci strzałki wskazującej na linię przecinającą te budynki, nie można wykluczyć, że to właśnie w tym miejscu została uwidoczniona na pzd nieprzekraczalna linia zabudowy. Bez względu na przedstawione rozbieżności, w niniejszej sprawie przedstawienie linii zabudowy na mapie do celów projektowych jest niezgodne z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21.02.1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Na podstawie tego przepisu treść mapy do celów projektowych powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w mpzp. Wymóg opracowania geodezyjnego linii zabudowy jest tym bardziej w niniejszej sprawie zasady skoro rysunek planu sporządzony został w skali 1:2000, a ponadto przyjęta w uchwalę regulacja nakazuje wyznaczyć linię zabudowy na podstawie informacji graficznych zawartych na rysunku planu (§ 5 ust. 3 uchwały). Wobec takich regulacji mpzp, gdzie 1 cm na planie odpowiada 20 m w terenie, trudno czynić zarzut orzekającym w sprawie organom, które ograniczyły się do stwierdzenia, że nieprzekraczalna linia zabudowy została przekroczona "na tyle istnie" (organ I instancji) lub "znacznie" (organ II instancji), że należało stwierdzić, że takie usytuowanie budynków jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie mpzp. Nie można wobec tego czynić orzekającym organom zarzutu, że nie wskazały one w sposób jednoznaczny zakresu naruszenia przez budynki nieprzekraczalnej linii zabudowy. Każde bowiem przekroczenie linii zabudowy należy kwalifikować jako niezgodność projektu budowlanego z mpzp. Skarżący natomiast nie wykazał żadnym dowodem aby stanowisko organów w tym zakresie nie odpowiadało ustalonemu stanowi prawnemu. Przeciwnie, stanowisko organów znajduje dodatkowe potwierdzenie jeśli porówna się planowaną lokalizację budynków 1a i 1b z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy równoległej do linii rozgraniczającej teren [...] od terenu [...], która przecież stanowi informację graficzną zawartą na rysunku planu w rozumieniu § 5 ust. 3 uchwały. Na tej podstawie można stwierdzić, że wskazane budynki zostały zlokalizowane w mniejsze odległości od linii rozgraniczającej te tereny niż odległość od linii rozgraniczającej wynikającej z nakreślonej w części graficznej planu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Powyższe ustalenie może pomocniczo potwierdzić wyznaczenie lokalizacji nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu przy wykorzystaniu pozostałych informacji graficznych zawartych na rysunku planu, w tym jej lokalizacji w stosunku uwidocznionych na tym rysunku rzędnych terenu i warstwic. Znajdująca się na działce nr [...] rzędna terenu – [...] – uwidoczniona na pzd w prawnym górnym rogu działki, znajduje się bowiem powyżej warstwic, które zostały uwidocznione na rysunku mpzp. Zauważyć również należy, że na rysunku planu jedna z trzech warstwic przechodzących przez działkę nr [...] schodzi się w jednym punkcie z granicą tej działki od strony terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] i wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Takie wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy potwierdza także analiza załączników graficznych do warunków przyłączenia do sieci gazowej oraz wstępnych warunków technicznych dostawy wody i odbioru ścieków. Umiejscowienie na tych dokumentach rzędnej terenu [...] oraz przebiegu warstwic rzędnych przechodzących przez działki nr [...] i nr [...] jest zbieżne z informacjami graficznymi zawartymi na rysunku planu. Zastrzegając wyraźnie, że powyższe ustalenia mają jedynie charakter pomocniczy nie zaś normatywny, niemniej jednak wobec braku prawidłowego opracowania geodezyjnego na mapie do celów projektowych linii zabudowy, a tym samym naruszenia § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21.02.1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, znajduje potwierdzenie stanowisko orzekających w sprawie organów, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami mpzp. Zaprojektowanie budynków 1a i 1b z przekroczeniem wyznaczonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy jest oczywistą niezgodnością projektu budowlanego z ustaleniami mpzp. W tym zakresie skarżący nie spełnił obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami mpzp. Przywołanie się na tą okoliczność było wystarczające aby odmówić zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W pełni zasadnego stanowiska organów nie może również zmienić powoływanie się przez skarżącego na decyzję podziałową z [...].07.2011 r. Bez względu bowiem na widoczne różnice pomiędzy przebiegiem linii rozgraniczającej teren [...] od terenu [...] na rysunku planu z 2007 r. w porównaniu z wynikającym z późniejszej decyzji z 2011 r. kształtem wydzielonych działek, organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę obowiązany jest dokonać sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami mpzp. Nie jest natomiast jego rolą rozstrzygać o zgodności dokonanego podziału z ustaleniami mpzp. Prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę powinno odbywać się z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej, nie wyłączając postępowania prowadzonego przed organem drugiej instancji. Istotą bowiem postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z zasady praworządności wypływa z kolei obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Przedstawiony pogląd na temat charakteru postępowania odwoławczego należy zestawić z podniesionym w skardze zarzutem, że organ odwoławczy podał, jako przyczynę utrzymania decyzji w mocy, naruszenia projektu budowlanego, które nie zostały powołane przez organ I instancji. W ocenie Sądu, dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia nie tylko wynika z przywołanych regulacji procesowych, ale przede wszystkim takie uzasadnienie decyzji jest konsekwencją tego, że skarżący był wezwany do usunięcia naruszenia projektu budowlanego także w tym zakresie. Nie można zatem zarzucać organowi odwoławczemu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.p.b. Wojewoda nie mógł wobec tego ograniczyć się tylko do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy był więc zobowiązany rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, który determinował złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W takiej sytuacji zasadnie organ odwoławczy wskazał na wynikający z planu miejscowego wymóg uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich zamierzeń inwestycyjnych wymagających prowadzenia robót ziemnych - przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (działki zainwestowania położone są bowiem na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako strefa ochrony konserwatorskiej – archeologicznej). Należy także podzielić stanowisko Wojewody dotyczące braku spełnienia przez projekt budowlany wymogów wnikających z § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wpływu na ocenę powyższego stanowiska nie mógł mieć przy tym podniesiony na etapie skargi do sądu argument, który odwoływał się do późniejszego opracowania dokumentacji kanalizacji znajdującej się w drodze, co spowodowało, że projekt budowlany został zmodyfikowany poprzez "wyniesienie" projektowanych budynków. Według skarżącego, dzięki takiej zmianie, pomimo skrócenia podjazdów, zachowany został wymagany kąt nachylenia. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że skarżący powyższy argument podniósł dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, a po drugie obowiązkiem organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zatwierdzić przedłożony przez inwestora projekt budowlany, co poprzedzić powinno sprawdzenie projektu w takiej wersji jaka została przedłożona. Inwestor jest natomiast jego dysponentem. Dlatego też wobec zaistniałych w trakcie prowadzonego postępowania zmian, rzeczą inwestora powinno być rozważenie wycofania projektu celem dokonania stosownych zmian i dopiero tak zmieniony projekt przedłożyć do zatwierdzenia. W przeciwnym przypadku projekt pozostaje niezgodny z przepisami wskazanego przez organ odwoławczy rozporządzenia. Słusznie wskazuje również ten organ w swojej decyzji, że projektant, który sporządził projektu zagospodarowania terenu, nie posiadał do tego uprawnień. Niezbędne kwalifikacje do sporządzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji budynków na działce, posiada osoba dysponująca uprawnieniami w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Wbrew zarzutowi skarżącego, Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i w pełni wyjaśnił swoje stanowisko, tym samym nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Podstawą wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz utrzymania zaskarżonej decyzji jest brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp, a więc brak spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ponadto stwierdzono niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt zawierał zatem liczne błędny, które uniemożliwiły wydanie decyzji pozytywnej. Zasadnie zatem Starosta nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Uzupełniona przez skarżącego dokumentacja wciąż nie spełniała warunków określonych w przepisach prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.