II SA/Wr 525/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą oddala skargę w całości. Sprawa była już dwukrotnie wcześniej rozpoznawana przez tutejszy sąd. Ostatnio, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 687/17 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu nadzoru budowalnego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie rozbiórki wykonanych lukarn w połaci dachowej od strony elewacji bocznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. B., stwierdził nieważność decyzji w sprawie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków oraz ganku wejściowego do budynku, a także umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazu rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego. Wyrok ten został zmieniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu nadzoru budowlanego, wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1154/18 uchylił wyrok WSA w zakresie w jakim stwierdzał nieważności decyzji (pkt II, III i IV wyroku WSA) i w tej części skargę oddalił, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie lukarn wykonanych w połaci dachowej budynku, decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą. Po rozpoznaniu odwołania W. G. od tej decyzji, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej – PINB) w [...] wpłynęło żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania zbiornika na nieczystości w miejscowości B. B. na działce nr [...]. W trakcie przeprowadzonych przez organ oględzin potwierdzono, że na przedmiotowej działce zrealizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z urządzeniami, położony na działce nr [...] w miejscowości B. B. [...], zaś przedmiotowy zbiornik zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...]. Dodatkowo stwierdzono, że budynek został rozbudowany o zabudowany ganek, co spowodowało przekroczenie linii zabudowy, a w pomieszczeniach budynku określonych w projekcie jako nr [...], [...], [...] i [...] - na poddaszu budynku wykonano zamiast okien połaciowych – lukarny. Ponadto zamiast szamba wykonano niezgodnie z projektem przydomową oczyszczalnię ścieków od strony wschodniej w pobliżu czynnej studni, która znajduje się na nieruchomości sąsiedniej. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne odnośnie do każdego z wymienionych odstępstw. Wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. w sprawie II OSK 1154/18 Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie przesądził, że orzeczony przez organy nadzoru budowlanego nakaz rozbiórki dobudowanego ganku wejściowego do budynku mieszkalnego oraz rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków były w pełni uzasadnione. NSA wskazał bowiem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pozostają w mocy w części nakładającej obowiązek rozbiórki ganku wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nakładającej obowiązek rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków, które to obowiązki w przypadku ich niewykonania mogą być egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. W ocenie NSA, o ile rozbiórka ganku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków doprowadzi w określonym zakresie do powstania stanu zgodnego z prawem, o tyle nie można wykluczyć, że sam budynek mógłby zostać zalegalizowany poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego. Według wskazań NSA, rozpoznając ponownie sprawę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do kontynuowania postępowania w części odnoszącej się do przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego. Projekt ten winien zostać poddany przez organu administracji merytorycznej ocenie i w zależności od jej wyników wydane zostanie stosowne rozstrzygnięcie. Uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1154/18, PINB w O. postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym inwestycji, poprzez doprowadzenie go do zgodności z decyzją Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie pouczono inwestora, że niewykonanie tej czynności spowoduje, że ocenie zostanie poddany pierwotnie przedłożony projekt budowlany zamienny, z uwzględnieniem wszystkich wynikających z tego faktu konsekwencji. W dniu [...] do PINB wpłynęły kolejne dwa egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą w B. B. [...], na dz. nr [...] [...], obręb [...], gmina [...] wraz z pismem pełnomocnika inwestora, w którym wskazał, że decyzja Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] o warunkach budowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, gdyż w treści decyzji określono termin jej ważności do dnia [...]. W związku z powyższym, w jego ocenie nie istnieje prawna możliwość złożenia przez inwestora lub projektanta oświadczenia, za którego podstawę przywołuje się decyzję niewystępującą w obrocie prawnym. W związku z powyższym w piśmie zostało złożone oświadczenie, iż sporządzony w [...] projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą spełnia wymogi decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. W ocenie organów nadzoru budowlanego, takie działanie inwestora nie jest jednoznaczne z wykonaniem zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1154/18. Wobec braku uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego PINB w O. decyzją nr [...] z dnia [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą w B. B. nr [...], na terenie działki nr [...]. Utrzymując przedmiotową decyzję w mocy Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego, dotyczy istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Istotą takiego postępowania jest ustalenie czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. DWINB odniósł, że w sprawie inwestor dokonał istotnych odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...]. Niezgodnie z projektem budowlanym budynek został rozbudowany w stronę drogi publicznej o zabudowany ganek, z przekroczeniem linii zabudowy ustalonej w decyzji nr [...] z dnia [...] Wójta Gminy D. w sprawie warunków zabudowy, a w pomieszczeniach określonych w projekcie jako [...], [...], [...] i [...] - na poddaszu budynku zamiast okien połaciowych wykonano wykusze, natomiast na parterze zmianie uległ układ ścianek działowych oraz układ schodów. Zamiast szamba, inwestorzy wykonali niezgodnie z projektem przydomową oczyszczalnię ścieków lokalizując ją przy granicy z działkami sąsiednimi oraz w pobliżu czynnej studni znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej. Wobec wykonanych istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, jak również wykonania rozbiórki dobudowanego ganku i przydomowej oczyszczalni ścieków. Po prawomocnym rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie rozbiórki ganku i oczyszczalni ścieków, pozostałą do rozważenia przez organy kwestią pozostały odstępstwa w zakresie wykonanych przez inwestorów wykuszów w miejsce okien połaciowych. Jak podniósł w wyroku NSA, w tym zakresie należy poddać pod ocenę projekt zamienny, przy czym NSA wskazał: "Projekt ten został opracowany przez projektanta w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] nr [...] nie zaś w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]. W ocenie NSA podzielić należy stanowisko organów administracji, że projekt budowlany powinien być oparty w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...] nie zaś o decyzję z [...]. Zdaniem NSA, przedstawienie projektu budowlanego zamiennego opartego o decyzję z [...] i zawierającego ganek nie wynikało ze złej woli inwestora tylko było wynikiem błędu, który powinien zostać naprawiony. W tym celu organ administracji nałoży na inwestora obowiązek poprawienia przez architekta przedłożonego projektu poprzez wykreślenie z niego ganku oraz złożenia oświadczenia, czy pozostałe parametry budynku spełniają wymogi zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z [...]. Organ powinien wyznaczyć inwestorowi na wykonanie tej czynności dwumiesięczny termin liczony od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że niewykonanie ww. czynności spowoduje, iż ocenie poddany zostanie pierwotnie przedłożony projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wszystkich wynikających z tego faktu konsekwencji". Wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek złożenia poprawionego projektu zamiennego, wraz z oświadczeniem o jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z [...]. Przedłożone kolejne dwa egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą w B. B. [...], na dz. nr [...] [...], obręb [...], gmina [...] zawierają rozwiązania przewidziane w decyzji Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy. Jak wskazał organ odwoławczy, organy nadzoru budowlanego musiały w takiej sytuacji uznać, że inwestorzy nie wykonali zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak podniósł DWINB, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie jest jasne i wiążące "(...) projekt budowlany powinien być oparty w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...] nie zaś decyzję z [...] (...)." Skoro zaś skarżący nie wykonali zaleceń, obowiązkiem organów było wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przedłożonego przez stronę. W skardze wywiedzionej przez W. G. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi zawarto polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w wyroku w sprawie II OSK 1154/18. W ocenie skarżącego stanowisko NSA jest błędne, bowiem fakt, że wcześniej złożył on projekt zamienny oparty o decyzję o warunkach zabudowy z [...] nie było – jak założył NSA – wynikiem błędu, lecz celowym działaniem. Skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] wygasła w związku z upływem terminu na jaki określono jej ważność, co w ocenie skarżącego uniemożliwia złożenia przez projektanta oświadczenia, że sporządzony w [...] projekt zamienny jest z nią zgodny. Skarżący podniósł, że ani w wyroku NSA ani w decyzjach organów nadzoru budowalnego nie rozważano kwestii zwolnienia projektanta z odpowiedzialności karnej i zawodowej za złożenie nieprawdziwego oświadczenia, ani sytuacji, w której projektant kategorycznie odmówi złożenia oświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że powody wydania rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i stanowisko organu nie uległo zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po wydaniu przez NSA wyroku w tej samej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po orzeczeniu przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza że, sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Co prawda, w niniejszej sprawie sprawa nie została tutejszemu Sądowi przekazana bezpośrednio do ponownego rozpoznania niemniej, podnieść należy, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zasadnicze okoliczności faktyczne w sprawie są w istocie niesporne. PINB prawidłowo ustalił, że inwestor, realizując zamierzenia budowlane zrealizował je z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowalnego. Odnośnie do odstępstw w postaci ganku i przydomowej oczyszczalni ścieków sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta nakazami rozbiórki i obecnie rozważaniu podlegają wyłącznie działania inwestora w zakresie wybudowania okien wykuszowych w miejsce okien połaciowych. Jak trafnie zaznaczył DWINB, w sprawie przesądzona została konieczność przeprowadzenia oceny opisanych wyżej robót w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa Budowlanego. Rozstrzygnęło o tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wydanym w sprawie wyroku z 6 marca 2020 r. (II OSK 1154/18). Wyrażona w tym zakresie ocena wiąże zarówno tutejszy Sąd jak i organy administracji na zasadzie art. 190 oraz art. 153 w zw. z art. 193 ppsa o czym wcześniej wspomniano. Tymczasem uzasadnienie skargi sprawdza się de facto do polemiki ze stanowiskiem NSA w zakresie ustalenia, która wydana w stosunku do przedmiotowej działki decyzja o warunkach zabudowy, powinna być uwzględniana przez organy nadzoru budowanego, podczas badania zgodności projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem w swym orzeczeniu w sposób jednoznaczny, że powinna być to decyzja z [...], podczas gdy skarżący konsekwentnie forsuje pogląd, że projekt zamienny powinien zostać oceniony w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Należy wyjaśnić, że decyzja z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy, wydana została w wyniku wniosku będącego próbą zalegalizowania wybudowanego przez skarżącego szamba i ganku. Stąd też uwzględniała te elementy. Jednakże, aktualnie kwestie tych dwóch elementów zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych zostały już w sposób prawomocny zakończony (nakazami rozbiórki). Stąd, przedstawianie na aktualnym etapie sprawy projektu zamiennego przewidującego te elementy, w żaden sposób nie może doprowadzić do ich legalizacji. Jedynym odstępstwem jaki jest obecnie procedowany i jakie może podlegać legalizacji, są zmiany w zakresie okien na drugiej kondygnacji budynku. Jednocześnie podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, z uwagi na opisany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie wiąże organy rozpoznające sprawę i tutejszy Sąd. Wyrok ten wskazał wprost, że organy zobowiążą skarżącego do poprawienia złożonego projektu zamiennego w ten sposób, by uzyskał on zgodność z decyzją o warunkach zabudowy ze [...]. Wbrew zarzutom skargi, kwestia dlaczego pod rozwagę powinna być wzięta decyzja z [...], a nie z [...], została szeroko rozwinięta w decyzjach organów administracji, a Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że jest to stanowisko prawidłowe i z tego powodu nie ma powodów, by powielać w uzasadnieniu wyroku ("podzielić należy stanowisko organów administracji, że projekt budowlany powinien być sporządzony w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...], nie zaś o decyzję z [...]. Ponowne przytaczanie argumentacji przemawiającej za poparciem tego stanowiska wskazanej przez organy administracji jest niecelowe"). Co więcej, kwestia ta została poruszona również w wyroku tutejszego Sądu, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 654/15, w którym Sąd wyjaśnił, że podstawą sporządzenia projektu zamiennego nie mogła być decyzja o warunkach zabudowy z [...], albowiem nie ta decyzja była podstawą do stwierdzenia odstępstw od projektu. W postępowaniu legalizacyjnym podstawą sporządzenia projektu zamiennego musi być "pierwotna" decyzja o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu prawidłowo postąpiły organy nadzoru budowlanego, zobowiązując inwestora do złożenia poprawionego projektu zamiennego, zgodnego z warunkami zabudowy z [...]. I prawidłowo równie, w związku z niewykonaniem tego obowiązku przez stronę, organy obu instancji orzekły o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym, Sąd zgodnie z dyspozycja art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.