II SA/Wr 526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon, Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi E. T. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...] , wydanym w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnego wykonywania robót budowlanych, Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. wstrzymał inwestorowi – E. T. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez zgody właściwego organu w budynku mieszkalno – usługowym przy ul. P. [...] w J. G. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Doręczenie postanowienia dokonywane było za pośrednictwem polskiego operatora pocztowego na adres wskazany przez E. T. Przesyłka zawierająca postanowienie mimo dwukrotnego awizowania nie została odebrana przez adresata i zwrócona nadawcy, a następnie pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W dniu [...] r. E. T. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] r. Nr [...] wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych tym orzeczeniem (wniosek doręczony został organowi w dniu 21 lutego 2013 r.). Wniosek uzupełniony został pismem z dnia 14 marca 2013 r. Po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. Nr[...], działając na podstawie art. 59 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił E.T. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił okoliczności faktyczne istotne w sprawie i wyjaśnił, że postępowanie zażaleniowe skonstruowane jest na zasadzie skargowości, zatem może być zainicjowane wyłącznie przez uprawniony podmiot, a jednym z warunków jego uruchomienia jest zachowanie ustawowego terminu zastrzeżonego dla skorzystania z zażalenia jako środka zaskarżenia. Następnie organ orzekający wskazał, że stosownie do treści art. 58 § 1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Treść § 2 art. 58 kpa stanowi, iż podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Z przytoczonych powyższej przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: uchybienie terminowi, złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminu oraz dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany. Niewątpliwie przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego. Wśród przyczyn uzasadniających przywrócenie terminu wymienia się między innymi obłożną chorobę uniemożliwiającą stronie działającej osobiście podjęcie czynności, przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt I SA 1072/00). W treści wniosku z dnia 19 lutego 2013 roku uzupełnionego pismem z dnia 14 marca 2013 roku E.T. podała, że uchybiła terminowi albowiem w miesiącu styczniu 2013 roku z powodu choroby matki przebywała poza miejscem wskazanym jako adres do korespondencji. Zdaniem organu tylko choroba strony osobiście działającej stwierdzona zaświadczeniem lekarskim mogłaby stanowić przesłankę do przywrócenia terminu. Gdyby nawet przyjąć, iż choroba matki E. T. mogła być okolicznością uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] roku, nr [...] to i tak Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających chorobę matki. Zdaniem organu przy przyjęciu, że choroba taka miała miejsce, to okoliczność ta nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że E. T. przy dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw, nie miała możliwości terminowego wniesienia zażalenia. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że E.T. w żaden sposób nie wskazała kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] roku, nr[...], co jest w przedmiotowej sprawie warunkiem niezbędnym dla przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 58 § 2 Kpa podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie wykazała braku zawinienia w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na opisane wcześniej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G., a to wyklucza możliwość uwzględnienia jej prośby o przywrócenie terminu, któremu uchybiła. Dodatkowo D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił – odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w przypadku złożenia zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia właściwy organ powinien najpierw rozpatrzyć wniosek, a jeżeli postanowieniem odmówi przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, to wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia w trybie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego tzn. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na opisane powyżej postanowienie wniesiona została przez E. T. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W piśmie uzupełniającym skargę E. T. podała, że nie podjęła przesyłki w terminie, ponieważ nie była obecna pod wskazanym adresem i nie wie dlaczego odmawia jej się prawa do złożenia zażalenia. Dodatkowo w piśmie skarżąca zamieściła uwagi dotyczące merytorycznych kwestii związanych z przedmiotem postępowania, wskazując m.in., że postanowienie w tym samym zakresie było już wydane przez organ nadzoru budowlanego w 2010 roku. (Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. z dnia [...] r. Nr[...], wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane zostało załączone do skargi). W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonej Sądowi w dniu 18 lipca 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta realizowana jest poprzez środki zaskarżenia przysługujące w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym i gwarantuje dwukrotne rozpatrzenie indywidualnej sprawy administracyjnej lub kwestii procesowej przez organy administracji publicznej właściwe instancyjnie. W sprawach administracyjnych środkiem prawnym przyznanym dla kwestionowania orzeczeń podejmowanych w formie postanowienia – w określonych ustawowo przypadkach – jest zażalenie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot jest zachowanie przy czynności wnoszenia zażalenia ustawowego terminu określonego w art. 141 § 2 kpa, z którego wynika m.in., że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia stronie. Wniesienie zażalenia po upływie tak określonego terminu jest czynnością bezskuteczną. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość przywrócenia terminu dla dokonania czynności procesowej, regulując tę instytucję w przepisach art. 58-60 kpa. Zgodnie z art. 58 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1), przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich określonych w powołanym powyżej przepisie wymogów. Instytucja przywrócenia terminu ma służyć ochronie zainteresowanego podmiotu przed nadmiernie dolegliwymi skutkami niezawinionego uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej np. wniesienia zażalenia. Z tego m.in. względu ustawodawca określając przesłanki przywrócenia terminu nie wymaga udowodnienia braku winy w niedokonaniu w ustanowionym ustawowo terminie czynności procesowej, poprzestając na powinności uprawdopodobnienia tej okoliczności przez podmiot wnoszący prośbę o przywrócenie terminu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygają kwestii, jaki stopień prawdopodobieństwa jest dostateczny dla uznania, że dany fakt jest uprawdopodobniony. Istotne natomiast jest, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu (np. wyrok NSA z 14 maja 1991 r., sygn. akt II SA 340/91, ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 60). W judykaturze nie jest kwestionowane to, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności spoczywa na stronie, która występuje z wnioskiem o przywrócenie terminu, natomiast na organie ciąży obowiązek prawidłowej oceny przedstawionych okoliczności. Przepis art. 58 § 1 kpa wprawdzie zwalnia organ administracyjny z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego sensu stricte z zastosowaniem zasad z art. 75 kpa, ale nie zwalnia go z koniczności podjęcia wszelkich możliwych działań, których efektem będzie potwierdzenie lub nie przez wnioskodawczynię wiarygodności okoliczności powołanej jako przyczyna niezachowania terminu do wniesienia zażalenia. Odmowa przywrócenia terminu bez uprzedniego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, a przede wszystkim przesłanek wymaganych przepisem art. 58 § 1 kpa musi być postrzegana jako naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a poprzez to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (np. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1596/11, nie publ.). W ocenie Sądu orzekając w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył powołane powyżej przepisy procesowe. Odmowy przywrócenia wnioskowanego przez E. T. terminu nie poprzedziły wymagane przez ustawodawcę ustalenia ani rozważania co do zaistnienia przesłanek warunkujących uwzględnienie prośby wnoszonej w trybie art. 58 kpa. Materiał sprawy i treść uzasadnienia wskazują jednoznacznie, że organ orzekający nie wyjaśnił nawet kwestii zachowania przez E.T. siedmiodniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 58 § 2 kpa nie ustalając ani tego, co było przyczyną uchybienia terminu, ani w którym dniu ta przyczyna ustała. Organ odwoławczy wskazał jedynie na twierdzenia wnioskodawczyni o chorobie matki i konieczności przebywania poza miejscem zamieszkania oraz na adres dla doręczeń, nie podając, czy uznaje je za wiarygodne, ale nie mające wpływu na rozstrzygnięcie, czy też odmawia tym twierdzeniom wiarygodności. Nie podjął przy tym żadnych czynności umożliwiających wnioskodawczyni uwiarygodnienie jej twierdzeń o przyczynie uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego zażalenia. Rozważania organu orzekającego ograniczone zostały do zamieszczenia w uzasadnieniu kliku stwierdzeń wielokrotnie powoływanych w różnym kontekście w literaturze prawniczej i orzecznictwie, traktujących w bardzo rygorystyczny sposób kwestię braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. Istotne jednak jest, że ani doktryna, ani judykatura nie traktują tak sformułowanych poglądów w sposób bezwzględny, zalecając staranne rozważenie ich i stosowanie z uwzględnieniem okoliczności istniejących w konkretnej, indywidualnej sprawie. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie nie zastosował się do wymogów przyjętych w postępowaniu wyjaśniającym, naruszając przez to przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu. PM 11.10.2013 r.