II SA/Wr 527/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 31 [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. w K. oddala skargę w całości. Skargą nadzorczą z 8 VI 2018 r. Wojewoda D. (dalej "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta K. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy J. w K. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 699) – dalej jako "plan miejscowy". Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił, że kwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Naruszono bowiem art. 17 pkt 6 lit.b tiret drugie ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) - dalej jako "upzp". Burmistrz na etapie opracowywania projektu planu miejscowego zwrócił się bowiem do regionalnego dyrektora ochrony środowiska wyłącznie o "zaopiniowanie" projektu planu miejscowego, podczas gdy organ ten uprawniony był również do "uzgodnienia" projektu planu, ponieważ w obrębie planu znajduje się otulina R. Parku Krajobrazowego oraz Specjalny Obszar Ochrony Natura 2000. W ocenie skarżącego samego wystąpienia o "opinię" nie można utożsamiać z wystąpieniem o "uzgodnienie". Inna jest podstawa prawna do wystąpienia przez organ planistyczny o opinię, a inna o uzgodnienie. Inny jest również charakter prawny opinii i uzgodnienia. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 19 ust. 1 upzp, bowiem nie ponowiono procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, po uwzględnieniu uwagi. Zaznaczono, że w wyniku wyłożenia planu do publicznego wglądu, została do niego złożona uwaga, która dotyczyła prośby, aby na terenie [...] umożliwić zlokalizowanie przy budynku nr 4 kolejnego garażu, wzorem dwóch istniejących. Uwaga została uwzględniona zarówno przez Burmistrza Miasta K. (zarządzenie Nr [...]), jak i przez Radę Miasta K. (uchwała Nr [...]). Uwzględnienie uwagi nastąpiło poprzez odsunięcie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy od istniejącego budynku nr [...]. W ocenie skarżącego brak ponowienia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu zmiany planu do publicznego wglądu w wyniku wprowadzenia przez organ gminy zmian do rysunku planu, stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy, a zarazem istotne naruszenie trybu uchwalania planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. (dalej jako "rada") wniosła o jej oddalenie. Zaznaczyła, że występując o zajęcie stanowiska do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. przesłano mu projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i powołano się przy tym na "cały" art. 17 pkt 6 upzp. Nie było również – w ocenie rady – podstaw do ponawiania procedury planistycznej po uwzględnieniu uwagi. Rada zaznaczyła, że przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze tylko jednej działki i w minimalnym zakresie nie wymagała ponowienia procedury. Zmiana dotyczyła części budynku, której właścicielem jest wnioskodawca uwagi; zbliżenie linii zabudowy do drogi zostało wewnętrznie pozytywnie uzgodnione z Wydziałem Infrastruktury i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta - zarządcą drogi, a korekta jest na tyle nieznaczna, że nie wymagała zmiany wskaźników zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wypada na wstępie podkreślić, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego powoduje tylko "istotne" naruszenie trybu jej sporządzenia, co jasno wynika z art. 28 ust. 1 upzp. Jest przy tym bezsporne, że owa "istotność" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyważenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień a skutkami zastosowania sankcji nieważności. W niniejszej sprawie nie wystąpiła tak rozumiana "istotność" naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego. Rację ma skarżący, że kwestionowany plan miejscowy na etapie opracowywania projektu podlegał nie tylko opiniowaniu ale i uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we W. - dalej jako "RDOŚ" - z uwagi na to, że w obrębie planu znajduje się otulina R. Parku Krajobrazowego oraz Specjalny Obszar Ochrony Natura 2000. To zaś w świetle dyspozycji art. 17 pkt 6 lit.b tiret drugie upzp w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy z 16 IV 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.) oznacza obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu takiego planu. Okoliczność jednak, że w konkretnym przypadku w wystąpieniu skierowanym do RDOŚ zwrócono się tylko o wydanie "opinii" do załączonego projektu planu miejscowego oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie może być traktowana w kategoriach istotnego naruszenia procedury uchwalania planu, o ile weźmie się pod uwagę cel współdziałania wynikający z art. 17 pkt 6 w zw. z art. 24 i art. 25 upzp, charakter tej czynności oraz ustrojową pozycję organu współdziałającego. Celem współdziałania jest umożliwienie właściwym organom zajęcia wiążącego lub niewiążącego stanowiska w przedmiocie projektowanego planu. Tak rozumiany cel został w konkretnym przypadku zrealizowany. Burmistrz udostępnił RDOŚ projekt planu miejscowego wraz prognozą oddziaływania na środowisko, zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 upzp i wyznaczył termin, w którym będzie oczekiwał na jego stanowisko. To zaś, że w piśmie przewodnim wskazał tylko na "opinię", a pominął "uzgodnienie" jest bez znaczenia, o ile weźmie się pod uwagę, że RDOŚ jest organem administracji publicznej, działającym na podstawie i w granicach prawa, a co się z tym wiąże – świadomym przypisanych mu ustawowo kompetencji. Skoro otrzymał projekt planu miejscowego celem wyrażenia stanowiska to spełnione zostały ustawowe warunki umożliwiające mu realizację swoich zadań. W tym sensie drugorzędne znaczenie ma forma współdziałania wskazana w piśmie przewodnim organu gminy. Treść takiego pisma nie wiąże organu współdziałającego, o ile z przepisów wynikałoby, że uprawniony on jest do wyrażenia stanowiska w innej formie albo – jak w niniejszej sprawie – dodatkowo jeszcze w innej formie. Stanowisko właściwego organu zajmowane w ramach procedury przygotowywania projektu planu miejscowego stanowi przecież szczególny rodzaj środka nadzoru prewencyjnego nad samorządem terytorialnym, o którym stanowi art. 89 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994). Jednym zaś z elementów relacji nadzorczej jest powinność każdorazowego dokonania przez organ nadzorujący autonomicznej weryfikacji określonego stanu przez pryzmat przepisów prawa stanowiących normatywny wzorzec kontroli. Chodzi tu więc zawsze o weryfikację dokonywaną w sposób niezależny od woli czy intencji podmiotu nadzorowanego. RDOŚ zobowiązany był zatem do samodzielnej oceny udostępnionego mu projektu planu przez pryzmat przysługujących mu kompetencji, w tym do rozpoznania formy współdziałania, którą należy się posłużyć. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę na fakt, że RDOŚ w odpowiedzi na wystąpienie o "opinię" nie zajął jakiegokolwiek stanowiska, co oznacza, że nie miał uwag do treści przedłożonego mu projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Nawet więc przy założeniu, że RDOŚ nie jest świadomy swych kompetencji, a zakres jego uprawnień wyznacza treść pisma przewodniego organu gminy, nie sposób dopatrzeć się wpływu tego uchybienia na treść planu miejscowego. Gdyby bowiem RDOŚ miał jakiekolwiek zastrzeżenia do planu miejscowego, a zarazem sugerowałby się wyłącznie formą wskazaną w wystąpieniu organu gminy, wyraziłby swoje zastrzeżenia przynajmniej w formie "opinii", o którą literalnie wystąpiono. Nie można też podzielić zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 19 ust. 1 upzp, poprzez zaniechanie ponowienia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, po uwzględnieniu uwagi. Wszak powołany przepis nakazuje ponowienie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie w sytuacji, gdy "rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu". Chodzi tu zatem o sytuacje, gdy na etapie uchwalania planu rada gminy stwierdzi potrzebę dokonania zmian w projekcie przedłożonym przez wójta. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zaistniała. Uwaga została uwzględniona jeszcze na etapie przygotowywania projektu planu w trybie art. 17 pkt 13 upzp, zgodnie z którym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z dokumentacji planistycznej dotyczącej kwestionowanego planu miejscowego wynika, że do planu wniesiono tylko jedną uwagę w zakresie umożliwienia właścicielowi jednej nieruchomości dobudowania do istniejącego budynku garażu lub tarasu, co wymagało korekty nieprzekraczalnej linii zabudowy w obrębie tej działki. Burmistrz uwzględnił uwagę, przy czym wypada zauważyć, że jest on zarazem zarządcą przyległej drogi, więc bezprzedmiotowy był obowiązek uzgodnienia zmiany z zarządcą drogi w trybie art. 17 pkt 6 lit.b tiret trzecie upzp. Rada otrzymała więc do uchwalenia projekt planu uwzględniający już uwagę i nie wprowadzała na etapie podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego żadnych zmian. Nie mogła więc naruszyć art. 19 ust. 1 upzp. Sąd ma przy tym świadomość, że niekiedy wyrażane jest stanowisko, jakoby obowiązek ponawiania procedury planistycznej w niezbędnym zakresie (a nie tylko w zakresie uzgodnień) dotyczył także przypadków uwzględnienia uwag na podstawie art. 17 pkt 13 upzp. Zwraca się przy tym uwagę, że w gruncie rzeczy zakresy zastosowania art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 częściowo się pokrywają (w zakresie uwzględnienia uwag), a co najistotniejsze w jednym i w drugim przypadku może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, co może uzasadniać obowiązek powtórnego wyłożenia planu do wglądu również w przypadku zastosowania art. 17 pkt 13 upzp (zob. np. motywy wyroku NSA z 3 X 2008 r., II OSK 367/08 – publ. CBOSA). W ocenie tutejszego Sądu nawet przyjmując wskazane tezy za kryterium oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego nie ma podstaw do uznania skargi za uzasadnioną. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę charakter i zakres dokonanej zmiany (uwaga o charakterze indywidualnym, ograniczona do jednej działki) nie uzasadnia podejrzeń co do naruszenia dokonaną zmianą interesów osób trzecich, a tym samym nie uzasadnia konieczności ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.